II OSK 1588/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 943/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 943/16, wydanym na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M.N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Prezydenta [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi – A. Sp. j. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami gazowymi oraz zjazdem z ul. [...] na terenie działek nr [...] i [...] (pas drogowy ul. [...]), obr. [...] przy ul. [...] w [...] we wznowionym na wniosek M.N. postępowaniu zakończonego w/w decyzją z dnia [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł M.N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązki kontroli, w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że organy obu instancji w zaskarżonych postanowieniach w sposób nieprawidłowy odmówiły wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, 2) art. 152 § 1 K.p.a. poprzez: a) błędne przyjęcie, że na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do przyjęcia, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji, podczas gdy podstawowe parametry budynku takie jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość górnej kalenicy dachu oraz lokalizacja elewacji frontowej określone decyzją o warunkach zabudowy z 19 listopada 2013 r. nie zostały w kwestionowanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zachowane, b) błędne przyjęcie, że zarzuty podniesione przez skarżącego są na tyle szczegółowe, że ich rozpoznanie wymagałoby dodatkowej analizy materiału dowodowego, argumentów skarżącego oraz obowiązujących przepisów prawa, podczas gdy z podstawowych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, takich jak decyzja o warunkach zabudowy oraz zatwierdzony kwestionowaną decyzję projekt budowlany, wbrew dyspozycji art. 30 ust. 4 Prawa budowlanego, w sprzeczności z warunkami określonymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wszystkie zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania dokonanej przez orzekające w sprawie organy, a zaaprobowanej przez Sąd I instancji oceny, iż wstępna analiza okoliczności sprawy nie wskazuje by istniało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] i co za tym idzie zarzucenia naruszenia art. 152 § 1 K.p.a. poprzez jego wadliwe niezastosowanie. Dokonując oceny tychże zarzutów przypomnieć należy, iż zawarta w art. 152 § 1 K.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia decyzji. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w tym trybie powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, bowiem korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Podkreślić należy, iż samo wszczęcie postępowania nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1000/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 217/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 612/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż postępowanie w kontrolowanej sprawie wznowione zostało na wniosek M.N. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jest ze względu na pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu. Powyższe jest o tyle istotne, że wnioskodawca swój przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o udzieleniu pozwoleniu na budowę wywodzi z prawa własności nieruchomości położonej wprawdzie w szeroko rozumianym sąsiedztwie działki, na której na być posadowiona inwestycja, lecz nie graniczącej z nią bezpośrednio, a oddzielonej od niej inną, niezabudowaną działką. Powyższe oznacza, iż w toku postępowania wznowieniowego w pierwszym rzędzie zbadania wymagać będzie okoliczność, czy w ogóle wystąpiła przesłanka wznowienia, to jest czy działka skarżącego położona jest w obszarze oddziaływania obiektu, na który udzielono pozwolenia na budowę, to jest dwóch domów określanych przez inwestora jako jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Przypomnieć bowiem należy, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej robót budowlanych, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który, jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach inwestycji budowlanych. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Powyższe oznacza, iż w toku wznowionego postępowania w pierwszym rzędzie badaniu będzie podlegać to czy, a jeśli tak, to w jaki sposób projektowana inwestycja oddziaływuje na nieruchomość skarżącego, a dopiero w przypadku pozytywnego zweryfikowania przysługiwania mu przymiotu strony zaktualizuje się konieczność oceny zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Już tylko ta okoliczność wskazuje, iż na wstępnym etapie postępowania nie zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o jakim mowa w art. 152 § 1 K.p.a. i to niezależnie od podnoszonych przez skarżącego argumentów dotyczących niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami prawa materialnego i obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy. Niezależnie od powyższego nie można się również zgodzić z tezami skarżącego kasacyjnie, iż wskazywane przez niego we wniosku o wznowienie postępowania rozbieżności pomiędzy zatwierdzonym kwestionowaną decyzją projektem budowlanym, a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miały charakter tak oczywisty, iż uzasadniały zastosowanie nadzwyczajnej instytucji z art. 152 § 1 K.p.a. Wskazać bowiem należy na specyfikę kontrolowanej sprawy wyrażającej się tym, iż domy objęte decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę zaplanowane zostały w swoisty sposób, to jest jeden za drugim na działce o znacznym spadku poziomu terenu, z wejściami odpowiednio od frontu działki budowlanej i od jej bocznej granicy, z głównymi kalenicami prostopadle do siebie, co powoduje, że szczególnie wnikliwej analizy oraz rozważań prawnych wymaga rozstrzygnięcie, która z elewacji, każdego z budynków jest elewacją frontową o wysokości ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy oraz względem jakiego poziomu mierzyć należy wysokości głównej kalenicy każdego z budynków, również określoną w decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe powoduje, że pozytywne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skutkować by musiało w praktyce merytorycznym rozpoznaniem sprawy w jej całokształcie, która to ocena – jak trafnie zauważył Sąd I instancji będzie ewentualnie przedmiotem rozważań w decyzji kończącej postępowanie. To samo dotyczy również podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie we wniosku inicjującym postępowanie wznowieniowe i późniejszych pismach okoliczności związanych z tym, że w jego ocenie przedmiotowe budynki nie są – wbrew nazwie – domami jednorodzinnymi, lecz domami wielorodzinnymi. Zauważyć bowiem trzeba, iż choć organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do weryfikacji projektu budowlanego pod kątem tego czy projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wynikającym z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy określeniem rodzaju budynku (budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej), to jest czy nie doprowadzi do możliwości wydzielenia w każdym z budynków więcej niż dwóch lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, to jednak wobec stanowisko organu w tym zakresie winno być wynikiem kompleksowej analizy projektu, i będzie wymagało wnikliwego uzasadnienia przez pryzmat cech charakterystycznych lokalu mieszkalnego oraz z odwołaniem się do zidentyfikowanych, konkretnych rozwiązań projektowych, które w przedłożonym projekcie owe cechy, zdaniem organu, odzwierciedlają (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 201 6r., wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 617/15 i z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Po 957/17 – wszystkie dostępne w CBOSA). Są to więc rozważania i analizy przeprowadzenia których nie sposób oczekiwać na tak wstępnym etapie postępowania jakim jest rozpoznawanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej wnioskiem o wznowienie postępowania decyzji ostatecznej. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można zaś mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona. W niniejszej sprawie, organy przeprowadziły wstępne postępowanie wyjaśniające i uzasadniły swoje stanowiska odnośnie do braku podstaw do zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2178/14 (dost. w CBOSA) w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie omawianego przepisu nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Nie podlegają ocenie w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą przedmiotem analizy dopiero w trakcie postępowania wznowieniowego. Odnosząc się zaś wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Do naruszenia tego przepisu mogłoby zatem dojść jedynie gdyby Sąd I instancji uchylił się od rozpoznania skargi na postanowienie w nim wskazane, względnie rozpoznał skargę na postanowienie spoza tej kategorii. Żadna z wskazanych wyżej sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, co oznacza, iż Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 943/16 oddalił skargę M.N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienie i zastosował sposób rozstrzygnięcia określony w art. 151 P.p.s.a. To, że nie zastosował – jak oczekiwała tego strona skarżąca – środków wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie oznacza, że Sąd ten nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna, jako nieposiadająca uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.