II SA/Ke 612/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2013r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Wojewody z dnia 11 czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz M. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013 r. znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia M. O., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 7 marca 2013 r. znak: [...] w sprawie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia i przyznania na rzecz M. O. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta K. prawa własności nieruchomości położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta K. jako działki: nr 411/17 o pow. 0,0087 ha (obr. 0004), nr 231/18 o pow. 0,0052 ha (obr. 0005) nr 189/1 o pow. 0,0090 ha (obr. 0009), przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa ulicy S. w K. na odcinku od ul. M. do ul. Ś. wraz z budową odwodnienia i oświetlenia ulicznego oraz przebudową kolidującej infrastruktury niezwiązanej z budową drogi". Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją z dnia 26 lipca 2011 r. Prezydent Miasta K. ustalił i przyznał M. O. odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa opisanej wyżej nieruchomości. Postanowieniami z dnia 7 marca 2013 r. wznowił z urzędu postępowanie w tej sprawie, powołując w podstawie prawnej m.in. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., oraz postanowieniem z tej samej daty na podstawie art. 152 k.p.a. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. W uzasadnieniu tego ostatniego postanowienia organ opisał przebieg postępowania odwoławczego od w/w decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. wszczętego z inicjatywy Miejskiego Zarządu Dróg w K., który zarzucił, że wydanie decyzji było przedwczesne, ponieważ w stosunku do objętych decyzją nieruchomości toczy się postępowanie w trybie art.73 ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną w sprawie stwierdzenia nabycia tytułu własności przez Skarb Państwa i Miasto K. na prawach powiatu. W zażaleniu na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 26 lipca 2011r. M. O. podniósł, że wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji było niezasadne, ponieważ nie zachodzi prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowionego postępowania. Wojewoda utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wyjaśnił, że nie upłynął jeszcze wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. termin uniemożliwiający uchylenie decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. w wyniku wznowienia postępowania. Okolicznością świadczącą o prawdopodobieństwie uchylenia tej decyzji jest natomiast toczący się spór dotyczący stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Prowadzone postępowanie w stosunku do przedmiotowych działek dotyczące stwierdzenia nabycia własności z mocy prawa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną stanowi zdaniem organu wystarczającą podstawę do przyjęcia zaistnienia prawdopodobieństwa uchylenia przedmiotowej decyzji. Natomiast ocena, czy Prezydent Miasta K. wznawiając postępowanie prawidłowo wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie mogła zostać przeprowadzona dopiero po merytorycznym rozpatrzeniu sprawy wszczętej na skutek wznowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. O. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, art. 150 § 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie niewłaściwości organów obu instancji, art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez brak bezstronności oraz art. 170 § 3 k.p.a. z uwagi na ogólnikowe, lakoniczne uzasadnienie. W uzasadnieniu skarżący wskazał na oczywisty brak przesłanek do wznowienia postępowania, co oznacza, że zachodzi oczywisty brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. w wyniku wznowienia postępowania. Z uzasadnienia postanowienia o wznowieniu wynika bowiem, że nowymi okolicznościami, które zostały uznane za podstawę wznowienia było postępowanie odwoławcze prowadzone przez Wojewodę na podstawie odwołania Prezydenta Miasta K. od własnej decyzji o przyznaniu odszkodowania. Wydana w tym postępowaniu decyzja Wojewody została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. [...]. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. powinien był najpierw zbadać, czy istnieje w ogóle jakakolwiek podstawa wznowienia postępowania. Taka podstawa w jego ocenie nie istnieje, ponieważ nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący podniósł, że aktualnie nie istnieje żaden spór dotyczący stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości. Stan ten jest uregulowany, wynika z księgi wieczystej [...] i nigdy nie toczyło się żadne postępowanie sądowe dotyczące prawa własności. Nie istnieje też żadna decyzja administracyjna zmieniająca stan prawny ww. nieruchomości. Nie jest zdaniem skarżącego sporem prawnym prowadzenie przez Wojewodę postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ponieważ jest to postępowanie administracyjne, w którym nie występują dwa podmioty mające sprzeczny interes prawny. Wojewoda nie jest w tym postępowaniu organem bezstronnym i powinien być wyłączony od orzekania. W toczącym się od 2006 r. postępowaniu w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. już 6-krotnie uchylane były decyzje Wojewody stwierdzające przejęcie nieruchomości oraz wydane zostały dwa prawomocne wyroki przez WSA w Warszawie potwierdzające wadliwość działań Wojewody ([...], [...]). Zdaniem skarżącego Wojewoda próbuje przeforsować uwłaszczenie zamiast orzeczonego wywłaszczenia. W dalszej części skargi jej autor przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika niedopuszczalność dowolnej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a. Wskazał ponadto, że Wojewoda w innym postanowieniu z dnia 17 maja 2013 r., uchylającym postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 7 marca 2013 r. o zawieszeniu wznowionego postępowania, stwierdził, że postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie jest okolicznością nową, a organ I instancji wiedział o tym postępowaniu wydając decyzję z dnia 26 lipca 2011 r. W skardze podniesiono ponadto, że oba organy, tj. Prezydent Miasta K. i Wojewoda powinni być wyłączeni od orzekania w sprawie na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. ponieważ działali jako "sędziowie w swojej sprawie". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. toczy się, ponieważ wcześniejsza decyzja Wojewody z dnia 14 lutego 2011 r. i decyzje Ministra Transportu Drogowego opisane w postanowieniu organu pierwszej instancji zostały uchylone przez WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 11 czerwca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. Zadaniem Sądu jest zatem ocena, czy organy prawidłowo zastosowały art. 152 § 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie może być natomiast to, czy Prezydent Miasta K. prawidłowo wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 26 lipca 2011 r. Postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego nie jest bowiem zaskarżalne w drodze zażalenia, a tym samym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Dopiero w skardze na decyzję kończącą wznowione postępowanie strona może więc kwestionować przed sądem administracyjnym prawidłowość wznowienia (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 720/07, z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 863/08). Przepis art. 152 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja procesowa, o której mowa w tym przepisie służy zatem ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek wykonania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody. Jednocześnie treść art. 152 § 1 k.p.a. wyraźnie uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od uprzedniego podania okoliczności wskazujących na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Innymi słowy, organ przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji musi dysponować określonymi informacjami uzasadniającymi podjęcie takiego działania (por.wyrok NSA z dnia 23.02.2012r. sygn..II OSK 2353/10 dostępny w internecie). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Wskazuje się ponadto, że zabezpieczający charakter przepisu art. 152 § 1 k.p.a. i użyte określenie "okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo" nie daje żadnych podstaw do przesądzenia, że rzeczywiście decyzja zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. O tym zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Do zastosowania zaś art. 152 § 1 k.p.a wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa (por. wyroki NSA z dnia 2 września 1998 r. sygn. IV SA 2311/96, z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2353/10). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w żaden sposób nie wykazały okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia i przyznania na rzecz M. O. odszkodowania, nie wskazując w ogóle żadnych okoliczności, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji we wznowionym postępowaniu, natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy to postanowienie ograniczył się do przedstawienia orzecznictwa sądów administracyjnych dot. art. 152 § 1 k.p.a i stwierdzenia, że prowadzenie w stosunku do przedmiotowych działek postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi wystarczające uprawdopodobnienie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. Organy obu instancji nie podały jednak jakie konkretnie okoliczności wskazują na to, że uchylenie tej decyzji jest prawdopodobne. Sam fakt prowadzenia ww. postępowania i to od 2006r. o czym Sąd został poinformowany na rozprawie, to za mało aby twierdzić, że uchylenie przedmiotowej decyzji jest prawdopodobne. Zauważyć przy ty należy, że prowadzenie postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w dacie wydawania decyzji odszkodowawczej z dnia 26 lipca 2011r. nie stanowiło przeszkody, by organy wydały tę decyzję i przyznały rzecz M. O. odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta K. prawa własności określonych nieruchomości. Dwie z wydanych w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r., decyzji zostały uchylone przez WSA w Warszawie. Organy powinny rozważyć i ocenić powyższe fakty w kontekście art.152 § 1 k.p.a. oraz wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne zarówno te wynikające z akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją oraz z oraz te wynikające z postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1. Brak powyższych ustaleń przesądza o tym, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 7k.p.a. i art.77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tych przepisów w konsekwencji spowodowało przedwczesne wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawione wyżej wywody eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności, decydując się na wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 26 lipca 2011 r., wskaże jakie okoliczności (dokumenty, inne dowody) przemawiają za prawdopodobieństwem uchylenia decyzji dotychczasowej. Nie jest natomiast zasadny podnoszony przez skarżącego zarzut dotyczący niewłaściwości organów w niniejszej sprawie. Zgodnie z art.150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W niniejszej sprawie organem tym był Prezydent Miasta K., w związku z tym był umocowany do wznowienia (z urzędu) postępowania zakończonego wydaną przez niego ostateczną decyzją z dnia 26.07.2011r. a tym samym do wydania postanowienia na podstawie art.152 § 1 k.p.a, który stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji wydaje organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach, równych kwocie wpisu uiszczonego przez skarżącego, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.