II OSK 1000/16

Dnia 15 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka jawna z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 606/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na rzecz [...] spółka jawna z siedzibą we W. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce jawnej "[...] we W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków handlowo – usługowych przy ul. [...] we W., remoncie elewacji podwórzowych budynków przy ul. [...] we W. remoncie nawierzchni utwardzonych podwórza (dz. nr [...]). W piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we W. wniosła m.in. o natychmiastowe wstrzymanie wykonania ww. decyzji oraz o wznowienie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę. We wniosku podniesiono, że przebudowa miała odbywać się w granicach bryły, ścian zewnętrznych wcześniej istniejących budynków, natomiast dokonano rozbudowy budynków w zakresie zwiększenia powierzchni zabudowy, długości, szerokości i wysokości, zmieniono sposób zagospodarowania terenu, a tym samym zmieniono (zwiększono) zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Wrocławia na podstawie art. 123 i art. 152 § 1 K.p.a. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., stwierdzając, że skoro nie ma podstaw formalnych do wznowienia postępowania, to nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w jego wyniku. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda Dolnośląski – po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] – na podstawie art. 152 § 1 oraz art. 123 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we W., zarzucając mu naruszenie art. 152 § 1 K.p.a. i art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i zwrot kosztów postępowania sądowego. Skarżąca wskazała na rażące odstępstwa wykonywanych prac z dokumentacją projektową oraz na nieprawdziwości zawartych w projekcie budowlanym danych. Projektant mógł się zatem dopuścić poświadczenia w nim nieprawdy, a skarżąca została takim zabiegiem projektanta wprowadzona w błąd. Pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. skarżąca zawiadomiła Prokuraturę Rejonową dla Wrocławia – Stare Miasto o możliwości popełnienia w sprawie przestępstwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że orzekające w sprawie organy jako uzasadnienie swoich rozstrzygnięć wskazały – bez rozważania przesłanek zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. – na fakt wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Uznały bowiem, że skoro nie ma podstaw formalnych do wznowienia postępowania, to nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w jego wyniku, a tym samym nie ma także podstawy prawnej do wstrzymania wykonania decyzji. Jak zwrócił uwagę Sąd, wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 605/15 uchylił postanowienie zarówno I, jak i II instancji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., a ta okoliczność uzasadnia uchylenie również w niniejszej sprawie obu postanowień jako naruszających przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach, organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, a przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Istotne jest przy tym to, że użyte w przepisie art. 152 § 1 K.p.a. sformułowanie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie nakłada na organ obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona. Treść art. 152 § 1 K.p.a. nie uzależnia przy tym dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji od wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że oba wydane w sprawie postanowienia naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a to obliguje do ich uchylenia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] spółka jawna we W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 K.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 2014 r. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2013 r. podczas, gdy organy administracji publicznej obu instancji w prawidłowy sposób ustaliły, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby istniało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2013 r. w wyniku wznowienia postępowania. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że z pisma skarżącej z dnia 5 grudnia 2014 r. nie wynikało, jakie okoliczności jej zdaniem wskazują na uprawdopodobnienie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skarżąca wyrażała jedynie niezadowolenie ze stanu faktycznego wywołanego zrealizowaniem budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Po pierwsze stwierdzić trzeba, że podstawę uchylenia w skarżonym wyroku obu wydanych w sprawie postanowień stanowiło ustalenie, że wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 605/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił postanowienie organów obu instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Skoro wyrok ten został uchylony a skarga na te postanowienia oddalona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 999/16), to w konsekwencji powyższego uchyleniu podlegał również zaskarżony niniejszą skargę kasacyjną wyrok. Po drugie, zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a.: "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania." Analiza tego unormowania wskazuje na to, że w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji. Norma ta, winna być oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., ale także z art. 146 K.p.a., bowiem dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 K.p.a. nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej wznowienie postępowania, czy też uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego. Zawarta w art. 152 § 1 K.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy wnioskodawca (skarżąca) żadnych takich okoliczności nie przedstawił, na co końcowo zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji, wyjaśniając, w jakim postępowaniu mogły zostać ocenione podnoszone przez niego zarzuty, to brak było podstaw do kwestionowania wydanych w sprawie postanowień o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. W tym stanie sprawy, uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy.