II SA/Wr 605/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej S. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę budynków handlowo-usługowych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. sp. jawna pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków handlowo-usługowych przy ul. [...] we W., remont elewacji podwórzowych budynków przy ul. [...] we W., oraz remont nawierzchni utwardzonych podwórza (dz. nr 105/2, 105/3, 105/4, AM-9, obręb Plac G.). W piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." we W. wniosła o natychmiastowe wstrzymanie wykonania w/w decyzji i wstrzymanie użytkowania nieruchomości i obiektów objętych w/w pozwoleniem, wyburzenia rozbudowy budynków wykraczających poza obrys budynków istniejących przed przebudową oraz o wznowienie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie w/w pozwolenia na budowę. We wniosku podniesiono, że przebudowa miała odbywać się w granicach bryły, ścian zewnętrznych wcześniej istniejących budynków. Wbrew natomiast opisowi technicznemu (s. 9, pkt 2, ppkt 2.1. ppkt. 2.1.) dokonano rozbudowy budynków w zakresie zwiększenia powierzchni zabudowy, długości, szerokości i wysokości, zmieniono sposób zagospodarowania terenu, a tym samym zmieniono (zwiększono) zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Rozbudowa (a nie przebudowa), której dokonano, wymagałaby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i w sposób istotny narusza interesy sąsiednich nieruchomości (budynek nr 48E usytuowany na granicy z działkami nr 98 i nr 100 będącymi własnością Spółdzielni i jej członków). Lokale przed przebudową nie były lokalami handlowo-usługowymi. Inwestor próbuje zalegalizować samowolę budowlaną poprzez sporządzenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i nanoszenie zmian w katastrze miejskim. W budynku nr 48C oprócz sklepu B. powstają dodatkowe 2 lokale, uruchomienie których o łącznej po w. ok. 300 m2 i nowych lokali o łącznej pow. 906 m2 w budynkach 48C i 48E (dowód: informacja ze strony internetowej inwestora - www.[...]) spowoduje zwielokrotnienie intensywności użytkowania i zagrożenia bezpieczeństwa. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 123 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. Nr [...], wskazując w uzasadnieniu, że żadna z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Sytuacja, gdy inwestor realizuje inwestycję niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, nie stanowi przesłanek do wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 k.p.a.. Ponadto, ponieważ Spółdzielnia była stroną postępowania zakończonego w/w decyzją, którą otrzymała razem z innymi stronami tego postępowania, nie zachodzą również okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy realizacji inwestycji, która w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach znajduje się w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." we W., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w tym przepisie, pomimo tego, że w aktach sprawy znajduje się projekt budowlany, który może wskazywać na jego fałszywość poprzez fakt, iż dołączone do niego rysunki techniczne są sprzeczne z częścią opisową projektu, a dołączone do projektu rysunki wykazują na zmienione gabaryty, wymiary i kształty w/w budynków, co zostało także zrealizowane przez inwestora w ramach wykonanych już prac budowlanych. Uzasadniając powyższy zarzut, strona wskazała, że w wyniku własnych działań kontrolnych prowadzonych prac budowlanych w ramach pozwolenia na budowę stwierdziła rażące odstępstwa wykonywanych prac z dokumentacją projektową będącą podstawą wydania w/w decyzji, zaś po analizie akt postępowania, a w szczególności projektu budowlanego, dopatrzyła się elementów wskazujących na nieprawidłowość zawartych w nim danych. na dołączonych do zażalenia załącznikach wskazała różnice w wymiarach budynków D i E przed przebudową i mających powstać w wyniku przebudowy. W ten sposób – zdaniem strony - wprowadzono w błąd organ wydający decyzję i uczestników postępowania, co może również wskazywać, że projektant mógł się dopuścić poświadczenia nieprawdy w projekcie budowlanym. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie i wydanie przedwcześnie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Spółdzielni postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydano zatem przedwcześnie. Nadto, wskazane w niniejszym zażaleniu okoliczności –zdaniem Spółdzielni - dają samodzielną podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.. Wskazane nieprawidłowości i sprzeczności w projekcie budowlanym są tak oczywiste, że można dokonać tej czynności przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu przez uprawnione do tego organy. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Wojewoda D. wydał w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], którym na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczone jest wystąpieniem łącznie dwóch warunków. Po pierwsze w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu. W odniesieniu do dokumentów wyróżnia się fałsz materialny i intelektualny dokumentu. Pierwszy godzi bezpośrednio w sam dokument i polega na jego podrobieniu. Drugi fałsz - intelektualny, wyraża się w nieprawdziwej treści dokumentu, w poświadczeniu nieprawdy w jej części istotnej, chociaż sam dokument co do formy jest autentyczny i nie budzi zastrzeżeń. Drugim koniecznym warunkiem jest aby sfałszowanie dowodu było stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Należy bowiem pamiętać, że sfałszowanie dokumentu stanowi zawsze jedno z przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów, o których mowa w art. 270-272 ustawy - Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Innym organem niż sąd właściwym do stwierdzenia fałszerstwa jest prokuratura, tj. prawomocne postanowienie prokuratora rejonowego o umorzeniu śledztwa na skutek nie wykrycia sprawcy w przedmiocie sfałszowania oznaczeń identyfikacyjnych pojazdu ma moc orzeczenia stwierdzającego popełnienie przestępstwa i stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie rejestracji pojazdu przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.. Powyższy warunek uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania. Od powyższego przewidziano wyjątek w art. 145 § 2 k.p.a., organ właściwy może wznowić postępowanie przed stwierdzeniem fałszu dowodu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli łącznie wystąpią dwie przesłanki, tj. fałsz dowodu jest oczywisty i wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Oczywistość fałszu dowodu zachodzi wtedy gdy bez potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego można bezsprzecznie go ustalić. Następną podstawą wznowienia postępowania, na którą powołała się strona, jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania na tej podstawie dopuszczalne jest, jeżeli łącznie zostaną spełnione trzy warunki: musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa, stwierdzony jest on prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Od tych warunków dopuszczone są wyjątki w takich samych wypadkach, jak w przypadku pierwszej podstawy wznowienia postępowania, a więc gdy popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego oraz w razie, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3). Trzeci warunek to pomiędzy wydaniem decyzji a popełnieniem przestępstwa musi istnieć związek przyczynowy. Zdaniem Wojewody żadna z przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. przesłanek nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. W analizowanej sprawie nie zachodzą też okoliczności wskazane w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a.. Sytuacja gdy inwestor realizuje inwestycję niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę podlega według art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Złożone zaś przez skarżącą wraz z zażaleniem kopie dokumentów i podniesione w zażaleniu argumenty mające wskazywać na popełnienie przestępstwa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. nie mogą wywołać skutku w postaci wznowienia postępowania dopóki nie zostaną pozytywnie zweryfikowane przez sąd lub prokuraturę. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." we W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w tym przepisie pomimo tego, że w aktach sprawy znajduje się dowód w postaci projektu budowlanego, który może wskazywać na jego fałszywość poprzez fakt, iż dołączone do projektu rysunki techniczne są sprzeczne w treści z częścią opisową projektu, tj. w części opisowej na s. 9 w pkt 2 ust. 2.1 jest napisane, że "przebudowa obu budynków handlowo-usługowych (D i E) nie zmienia ich dotychczasowej funkcji i nie zmienia dotychczasowych charakterystycznych parametrów budynków, w tym gabarytowych, a dołączone do projektu rysunki wykazują na zmienione gabaryty, wymiary i kształty w/w budynków, co zostało także zrealizowane przez Inwestora w ramach wykonanych już prac budowlanych. 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i wydanie przedwcześnie zaskarżonego postanowienia, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodów z map dla celów projektowych z dnia 21 maja 2012 r. i 2 grudnia 2014 r., wyrysu z mapy z dnia 28 lutego 2014 r., zdjęć z ortomapy - i innych dokumentów znajdujących się w Katastrze Miejskim W., z których wynika, że inwestor pod pozorem sporządzania mapy dla celów projektowych podczas realizacji inwestycji, tj. po 21 lutego 2013 r., wprowadził zmiany ewidencyjne dla nieruchomości objętych inwestycją polegające na zmianie (zwiększeniu) wymiarów (gabarytów) zewnętrznych budynków ich wysokości (ilości kondygnacji) i przeznaczenia, gdzie w projekcie budowlanym zapewniał o niezmienności parametrów remontowanych budynków. Z dokumentów tych wynika również to, że projekt nie został sporządzony na mapie do celów projektowych. Na podstawie art. 146 w związku z art. 3 § 2 pkt 1, art. 53 § 1 oraz art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji i zwrot kosztów postępowania sądowego. Strona skarżąca podniosła ponadto, że w wyniku własnych działań kontrolnych prowadzonych prac budowlanych w ramach wydanej przez Prezydenta W. decyzji ostatecznej stwierdziła rażące odstępstwa wykonywanych prac z dokumentacją projektową (zawartą w części opisowej) będącą podstawą wydania w/w decyzji. O powyższym został zawiadomiony Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego dla m. W., przed którym toczy się niezależne postępowanie. Niezależnie od powyższego, po dogłębnej analizie akt postępowania, a w szczególności projektu budowlanego, Spółdzielnia dopatrzyła się elementów wskazujących na nieprawdziwość zawartych danych w w/w dokumencie. Przede wszystkim, projekt budowlany zawiera w swojej treści sprzeczności, albowiem dołączone do projektu rysunki techniczne są sprzeczne w treści z częścią opisową projektu. Mianowicie w części opisowej na stronie 9 w pkt 2 ust. 2.1 jest napisane, że "przebudowa obu budynków handlowo-usługowych (D i E) nie zmienia ich dotychczasowej funkcji i nie zmienia dotychczasowych charakterystycznych parametrów budynków. ... w wyniku przebudowy budynków D i E, remontu elewacji podwórzowych budynków A, B i C oraz remontu nawierzchni utwardzonych następujące elementy nie ulegną zmianie: charakterystyczne parametry budynków w tym kubatura, ilość kondygnacji, wymiary zewnętrzne, wysokość, sposób kształtowania dachu, funkcja budynków, sposób zagospodarowania terenu, zakres oddziaływania inwestycji, w szczególności na nieruchomości sąsiednie" oraz na s. 16 ust. 4.2.1 jest napisane, że " wykonanie nowych słupów konstrukcyjnych i wzmocnień ścian obwodowych - wszystkie nowe elementy wyłącznie wewnątrz budynku". Powyższe jest niezgodne z rysunkami technicznym dołączonymi do projektu budowlanego, albowiem: na rysunku nr 3 i 6 i 6a jest narysowany budynek E bez uskoku w elewacji od strony podwórza, natomiast na mapie zasadniczej geodezyjnej (rastrowo-wektorowej, rys. nr 7) aktualnej z okresu projektowania - budynek E jest zinwentaryzowany w jego dotychczasowym wymiarze i kształcie, gdzie taki uskok jest dobrze widoczny - nadto wymiar tego budynku na rysunku 3 i 6 i 6a odbiega wielkościami od wymiarów jego uwidocznionych na mapie geodezyjnej zasadniczej (rys. 7) - widoczne różnice w odniesieniu do charakterystycznych elementów terenowych zaznaczonych na mapie, np. krawędzi ściany południowej budynku E w stosunku do budynku przy ul. [...]; na rysunku 4 i 6 i 6a jest narysowany budynek D o innym kształcie i wymiarach w elewacji od strony podwórza, natomiast na mapie geodezyjnej (rys. nr 7) aktualnej z okresu projektowania - budynek D jest zinwentaryzowany w jego dotychczasowym wymiarze i kształcie odbiegającym od tego narysowanego na rys. 4 i 6 i 6a. Różnice w kształtach i wymiarach obu budynków D i E są pokazane na rysunku nr 5 kolorami żółtym i czerwonym (kolorem żółtym zaznaczono obrys budynków przed przebudową, a kolorem czerwonym kształty budynków mających powstać w wyniku przebudowy). W ten sposób wprowadzono w błąd organ wydający decyzję i uczestników postępowania, gdzie zaprojektowano przebudowę budynków D i E wykraczającą wielkością poza dotychczasowe wymiary budynków. Powyższe spowodowało ograniczenie dostępu światła dziennego do okien w nieruchomości budynkowej położonej przy ul. [...], a należącej do zasobów Spółdzielni. Powyższe może wskazywać, że projektant mógł się dopuścić poświadczenia nieprawdy w dokumencie - projekcie budowlanym - który był podstawą wydania decyzji administracyjnej - pozwolenia na przebudowę. Spółdzielnia była stroną postępowania administracyjnego jako bezpośredni sąsiad inwestycji objętych w/w pozwoleniem na przebudowę i została takim zabiegiem projektanta wprowadzona w błąd co do projektowanej inwestycji, albowiem zapoznając się z częścią opisową projektu jednoznacznie można było odczytać, że planowana inwestycja remontowa nie zmieni parametrów nieruchomości budynkowych. Obecnie remontowane budynki D i E mają po wykonaniu prac budowlanych wyraźnie zmienione parametry (znacznie większe), co skłoniło spółdzielnię do ponownej analizy dokumentacji projektowej, gdzie zauważono obecnie w/w zjawisko niezgodności danych w treści samego dokumentu jakim jest projekt budowlany. Spółdzielnia pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. zawiadomiła Prokuraturę Rejonową dla W.-S.M. o powyższym z wnioskiem o wszczęcie postępowania karnego, które jest obecnie na etapie rozpoznania zażalenia Spółdzielni na umorzenie postępowania. Spółdzielnia stoi na stanowisku, że wskazane przez nią okoliczności i dowody dają samodzielną podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.. Nadto, wskazane nieprawidłowości i sprzeczności w projekcie budowlanym są tak oczywiste, że można dokonać tej czynności przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu przez uprawnione do tego organy. Wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego. Ponadto, strona skarżąca zarzuca, że zarówno Prezydent wydał zaskarżone postanowienie przedwcześnie, nie przeprowadzając w sprawie żadnego postępowania dowodowego, do czego był zobowiązany na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zaś Wojewoda rozpoznając zażalenie, w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a.. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że zakwestionowane w niniejszej sprawie postanowienia zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], która zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E. sp. jawna pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków handlowo-usługowych przy ul. [...] we W., remont elewacji podwórzowych budynków przy ul. [...] we W., oraz remont nawierzchni utwardzonych podwórza (dz. nr 105/2, 105/3, 105/4, AM-9, obręb Plac G.). Podstawą zaś ich wydania jest przepis art. 149 § 3 k.p.a.. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4). Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (§ 2). Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (§ 3). Podstawą żądania wznowienia postępowania w niniejszej sprawie – jak wynika z pisma z dnia 5 grudnia 2014 r. i zażalenia na postanowienie organu I instancji - są przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., bowiem Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." we W. podniosła w nich kwestię sfałszowania projektu budowlanego (dołączone do niego rysunki techniczne są sprzeczne z częścią opisową projektu, a dołączone do projektu rysunki wykazują na zmienione gabaryty, wymiary i kształty w/w budynków) oraz poświadczenia przez projektanta nieprawdy w projekcie budowlanym, który był podstawą wydania pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 9 grudnia 2014 r., którym Spółdzielnia zawiadomiła Prokuraturę Rejonową W. – S.M. o możliwości popełnienia przestępstwa i wniosła o wszczęcie postępowania karnego przeciwko projektantowi. Ze skargi wynika zaś, że w/w postępowanie karne umorzono i obecnie jest na etapie rozpoznania zażalenia Spółdzielni na to umorzenie. Z powyżej powołanych przepisów k.p.a. wynika, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a.. Natomiast, jeśli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej w formie decyzji. Należy przy tym wskazać na stanowisko prezentowane w doktrynie, a które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. "Przedmiotem stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie dopuszczalności tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. Niedopuszczalność postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. W stadium wstępnym niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. W stadium wszczęcia postępowania organ bada spełnienie wymogów formalnych podania, stosując przepisy o podaniach i konsekwencjach braków oraz bada zachowanie terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonane ustalenia w stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania są podstawą do wydania: 1) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania; postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do podstaw wznowienia postępowania, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 k.p.a.); 2) decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co ma podstawy w ustaleniu niedopuszczalności wznowienia postępowania lub uchybienia terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.)." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 258-259). W niniejszej sprawie organy orzekające uchybiły powyższym przepisom. Przede wszystkim należy zauważyć, że organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, stwierdzając, że żadna z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Postanowienie to można by uznać za prawidłowe, bowiem pismo z dnia 5 grudnia 2015 r. nie opiera się na żadnej z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a.. W piśmie tym Spółdzielnia w ogóle nie wskazała podstawy żądania wznowienia postępowania, podnosząc jedynie, że inwestor dokonał rozbudowy budynków niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, bowiem zwiększył powierzchnię zabudowy, długości, szerokości i wysokości, oraz zmienił sposób zagospodarowania terenu i próbuje zalegalizować samowolę budowlaną. Kwestie te – jak słusznie wskazały organy – leżą w kompetencji organów nadzoru budowanego. W świetle jednak późniejszych twierdzeń strony i okoliczności sprawy, w tym m.in. że Spółdzielnia wystąpiła do Prokuratury o wszczęcie postępowania karnego przeciwko projektantowi, należało uznać, że przy tak sformułowanym piśmie, wydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania bez wyjaśnienia treści żądania strony skarżącej było co najmniej przedwczesne i stanowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, jak również art. 149 k.p.a.. Zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Zasada praworządności powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. Podmioty postępowania oraz w ograniczonym zakresie uczestnicy postępowania mają zdolność prawną do podejmowania czynności procesowych, np. strona ma zdolność prawną do żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.) składając podanie. Organ kontroluje przestrzeganie przez stronę w tym zakresie przepisów prawa i w razie ich naruszenia może nakazać ich usunięcie pod określonymi sankcjami prawnymi – bezskuteczność procesowej - art. 64 § 2 k.p.a. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Beck Warszawa 2004 r., s. 64). Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. żądanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast po myśli art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast zasada zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Uwzględniając powyższe przepisy należało stwierdzić, że podjęcie przez organ I instancji w rozpatrywanej sprawie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania zostało dokonane z ich naruszeniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu powyższego artykułu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków. Organ II instancji w/w uchybień, poczynionych przez organ I instancji, nie dostrzegł. A co istotniejsze przyjął z urzędu, że podstawą wznowienia postępowania stanowią przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.. Świadczy to o tym, że również ten organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazał należytej dbałości i staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, jak tego wymaga art. 7 k.p.a.. Zaniechano również należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielono jemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 9 k.p.a.. Zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (a za takie Sąd uznał pismo stron skarżących z dnia 5 grudnia 2014 r.) to organ administracji publicznej jest uprawniony do samodzielnego określenia treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Wszczęcie postępowania w trybie nadzoru lub o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym), którego datę określa się na zasadzie art. 61 k.p.a.. Stosownie zaś do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W razie wszczęcia postępowania na wniosek, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu administracji było zatem dokładne ustalenie treści żądania strony, które to wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Należy podkreślić przy tym, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności. Wyjaśnienie treści żądania zawartej w piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r. i udzielenie przez organ informacji o okolicznościach prawnych sprawy było istotne również ze względu na fakt, że pismem z dnia 25 listopada 2014 r. strona skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o interwencję. Pismo to zostało przesłane do wiadomości do Urzędu Miejskiego we W.. W sytuacji zaś, gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 § 1 k.p.a. organ powinien stosując art. 9 k.p.a. zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (wyroki NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1925/12, publ. LEX nr 1233716 oraz z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1999/12, publ. LEX nr 1452837). Przyjmując natomiast, za organem II instancji, że podstawę wznowienia w niniejszej sprawie stanowią art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., należy zauważyć, że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez osobę nie wszczyna automatycznie postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest – jak wskazano wyżej - ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Po otrzymaniu podania jest zatem zobligowany do ustalenia, czy wniesione ono zostało przez uprawniony podmiot, czy osoba domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istniejącej w obrocie prawnym oraz czy osoba przywołała w podaniu którąś z podstaw wznowieniowych. Oprócz ustalenia czy nie zachodzi niedopuszczalność wznowienia w owej wstępnej fazie rozpatrywania podania organ administracji ma obowiązek badać również kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu do złożenia podania. Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. "Podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania." (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1143/13, publ. LEX nr 1429648). W ocenie Sądu, ocena merytoryczna przesłanek wznowienia postępowania to ocena zaistnienia przesłanki wznowieniowej oraz przesłanki negatywnej. Takiej oceny, do czego był jednak uprawniony dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, dokonał organ II instancji w niniejszej sprawie. Tylko bowiem wtedy, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie bez wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a do którego podstawę daje - zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. – postanowienie o wszczęciu postępowania, organ II instancji wskazał, że żadna z przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. przesłanek nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. A zatem bez wszczęcia postępowania wznowieniowego, przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do przyczyn wznowienia. Ponadto, organy w ogóle nie wyjaśniły, czy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez stronę skarżącą został zachowany. W doktrynie przyjęte zostało, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2. wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 1998 r., s. 733). Odnosząc się natomiast do twierdzeń zawartych w skardze, Sąd nie dopatrzył się możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 2 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – przesłanki do zastosowania w/w artykułu nie zostały spełnione. Przy czym podkreślić tutaj wypada, że przepis art. 145 § 2 k.p.a., przewidujący wyjątek od warunku postawionego w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i możliwość wznowienia postępowania jeszcze przed stwierdzeniem fałszu dowodu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, znajdzie zastosowanie gdy obie przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. - oczywistość fałszu dowodu i niezbędność wznowienia postępowania dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego – zaistnieją łącznie. Żadna z tych przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że "oczywistość" sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa zachodzi wtedy, gdy bez potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego można bezsprzecznie go ustalić. W niniejszej sprawie nie można bez przeprowadzenia postępowania dowodowego stwierdzić ani oczywistości sfałszowania projektu budowlanego lub popełnienia przestępstwa. Sama zresztą strona skarżąca zarzuca organom, że nie przeprowadziły postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie przeprowadzenia dowodów z map dla celów projektowych, wyrysu z mapy, zdjęć z ortomapy i innych dokumentów znajdujących się w Katastrze Miejskim W.. Ponadto, strona skarżąca wskazuje na sprzeczności rysunków technicznych z częścią opisową projektu i podnosi, że inwestor realizuje planowaną inwestycję niezgodnie z tym projektem. Takie zaś sytuacje podlegają regulacji Prawa budowlanego, zaś kompetencje w tego rodzaju sprawach maja organy nadzoru budowlanego. Odnośnie zaś drugiej przesłanki zastosowania art. 145 § 2 k.p.a., strona skarżąca poza przytoczeniem fragmentu w/w przepisu nie wykazała, że wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zarówno postanowienie I jak i II instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a to obliguje do ich uchylenia. Stąd opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.