II SA/Kr 847/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r, znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 8 września 2015 r., Nr [...] znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. i A. G. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi czterostanowiskowymi, w każdym budynku wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody wraz z odcinkiem do studzienki wodomierzowej, kanalizacji sanitarnej i opadowej do pierwszej studzienki, gazu, c.o., energii elektrycznej wraz z WLZ, wentylacji mechanicznej, terenem utwardzonym - dojścia i dojazdy oraz przebudowa miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, likwidacja odcinka gazu na działce nr [...] obr. [...]". Powyższa decyzja stała się ostateczna 24 września 2015 r. W dniu 27 maja 2019 r. do organu administracji architektoniczno-budowlanej l instancji wpłynął wniosek P. W. - właściciela działki nr [...] obr. [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wymienioną wyżej ostateczną decyzją oraz o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z 30 października 2019 r., znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną Nr [...] z 8 września 2015 r., znak: [...] Postanowieniem z 31 października 2019 r., znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Wskazał, że wstrzymanie wykonalności decyzji jest możliwe jedynie w ramach wznowionego postępowania i wyłącznie wtedy gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skoro postępowanie nie zostało wznowione, to nie jest również możliwe wstrzymanie wykonania decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez P. W. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 poz. 1186 ze zmianami). W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu zapobieżenie wykonywania decyzji, w odniesieniu do której istnieje prawdopodobieństwo, że wydana została w ramach postępowania, które jest dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, wstrzymanie wykonania decyzji należy traktować, jako środek ostateczny, który, pomimo iż w przepisie jest mowa o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji, winien się opierać nie tylko na wiarygodnych materiałach dowodowych, ale i na przeświadczeniu o celowości wstrzymania wykonania decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, która, pomimo że funkcjonuje w obrocie prawnym, nie może być wykonywana. Organ odwoławczy dokonał oceny pod kątem regulacji dotyczącej warunków udzielania pozwolenia na budowę oraz ocenił, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Organ oceniając możliwość zaistnienia z art. 152 § 1 k.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 21.12.2016 r. sygn. akt II SA/Ke 852/16). Wobec braku wskazania okoliczności (poza okolicznością określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) uprawdopodobniającej uchylenie, w wyniku wznowienia postępowania, przedmiotowej decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę, organ odwoławczy uznał, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji jest zasadna, brak bowiem podstaw do wydania rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym ustaleniu, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (art. 152 § 1 k.p.a.). Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie może budzić wątpliwości istnienie w postępowaniu znak: [...] prawdopodobieństwa uchylenia skarżonej decyzji już choćby z tego względu, że postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 20.04.2020 r., znak: [...] uchylone zostało postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 września 2015 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a organ II instancji nakazał wznowienie objętego wnioskiem postępowania. W opinii skarżącego nie powinna również budzić wątpliwości zasadność podnoszonych we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności, wskazujących na bezpodstawne pozbawienie skarżącego statusu strony w postępowaniu znak: [...] - co powinno doprowadzić do uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Skarżący winien być uznany za stronę prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę postępowania, a to ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo należącej do niego nieruchomości z terenem planowanej inwestycji. Skarżący nie zna założeń zatwierdzonego powołaną wyżej decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, gdyż odmówiono mu na etapie rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania dostępu do akt sprawy objętej tym wnioskiem, ale opierając się na treści koncepcji architektonicznej, złożonej do akt sprawy w postępowaniu o wydanie decyzji wzizt, znak: [...] przez ówczesnych wnioskodawców, tj. T. i A. G. oraz na wydanej wówczas decyzji z dnia 31 stycznia 2014r. nr [...] stwierdzić należy, że planowana inwestycja z całą pewnością oddziaływać będzie na nieruchomości sąsiednie, w szczególności na działkę nr [...], a wspomniane oddziaływanie powoduje, że działka nr [...] musi zostać uznana za znajdującą się w obszarze oddziaływania projektowanej zabudowy, która ma powstać na działce nr [...] w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Tym samym nie może budzić wątpliwości interes prawny skarżącego, uzasadniający jego udział we wspomnianym postępowaniu. Zwrócono również uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy, natomiast obecnie dla tego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2894/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa – etap A). Z tego względu po wznowieniu postępowania należy – zdaniem skarżącego - uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślono, że nawet istnienie podstawy do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stanowi podstawy do automatycznego uchylenia wydanej w sprawie decyzji ostatecznej, a tym samym nie może stanowić przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Na podstawie art. 145 § 1 pkt "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 152 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny "Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a. należy rozumieć, jako możliwość wystąpienia ww. skutku w podanych warunkach. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić czy istnieje szansa względnie ryzyko związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania" (wyrok z dnia 9 października 2018 r., sygn. II OSK 2456/16, LEX nr 2573548). Skarżący podnosi, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji wynika z treści postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 20 kwietnia 2020 r., znak [...], którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa odmawiające wznowienia postępowania w tej sprawie i przekazano ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia tego postanowienia nie wynika jednak, by organ II instancji oceniał podstawy wznowienia. Wojewoda jedynie stwierdził, że badanie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winno odbywać się na kolejnym etapie postępowania tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu, w ramach rozstrzygania sprawy decyzją, o której mowa w art. 151 k.p.a. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zasadności podstaw wznowienia, a przyczyny uchylenia postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania miały charakter wyłącznie procesowy. Co istotne, po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. odmówił on uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z 8 września 2015 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji przeanalizował kwestię legitymacji P. W. poprzez ocenę obszaru oddziaływania inwestycji. W szczególności stwierdzono, że objęte pozwoleniem na budowę inwestycja nie zacienia działki nr [...] i nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z tej nieruchomości ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie jest uprawniony do badania prawidłowości tych ocen, bowiem wykraczają one poza zakres niniejszej sprawy. Niemniej jednak w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły prawdopodobieństwo uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, odmawiając wstrzymania wykonania decyzji. Odnosząc się do argumentu, iż obecnie dla terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co powinno (zdaniem skarżącego) skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzeniem postępowania w tej sprawie – trzeba wskazać, że ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy wznowionej możliwe jest dopiero po potwierdzeniu zaistnienia przesłanek wznowienia. W okolicznościach niniejszej sprawy prawdopodobieństwo potwierdzenia tych przesłanek jest tego rodzaju, że nie uzasadnia wstrzymania wykonania decyzji. W świetle powyższego należało oddalić skargę, jako bezzasadną – na podstawie art. 151 p.p.s.a.