II SA/Ke 852/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody z dnia 27 lipca 2016r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2016 r. znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia J. S., utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 13 czerwca 2016 r. znak: [...] odmawiające wstrzymania wykonania własnej decyzji ostatecznej z dnia 29 grudnia 2015 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. Ś. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego (o pow. sprzedaży do 600 m², handel artykułami spożywczo-przemysłowymi, usługi o charakterze administracyjno-biurowym, usługi z zakresu bankowości, ubezpieczeń, turystyki) wraz z wewnętrzną instalacją gazu na działkach nr 172, 173 i 171/2 położonych w B. przy ul. B. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że postanowieniem z dnia 7 czerwca 2016 r., na wniosek J. S. z dnia 20 kwietnia 2016 r., Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z dnia 29 grudnia 2015 r. jako podstawy wznowieniowe wskazano art. 145 § 1, 2, 4 i 5 Kpa. We wniosku oraz w piśmie z dnia 18 maja 2016 r. J. S. wniósł o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji. Organ I instancji wydając opisane na wstępie postanowienie z dnia 13 czerwca 2016 r. stwierdził, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji w trybie wznowienia postępowania, ponieważ budynek jest realizowany w odległości większej niż 3 m od granicy z działką J. S. (nr 174), tj. zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu nie ogranicza możliwości zagospodarowania lub zabudowy tej działki. Wojewoda utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 152 § 1 Kpa wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym jest możliwe o ile wstępnie organ jest przekonany o konieczności uchylenia tej decyzji. Organ musi więc w pierwszej kolejności ocenić, czy zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo, że postępowanie, w którym zapadła kwestionowana decyzja było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 Kpa. Ustalenie prawdopodobieństwa zaistnienia tych okoliczności otwiera dopiero drogę do oceny prawdopodobieństwa innego merytorycznie rozstrzygnięcia istoty sprawy niż w kwestionowanej decyzji. Zdaniem organu II instancji Starosta prawidłowo ocenił, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dnia 29 grudnia 2015 r. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika naruszenie art. 11 i art. 126 Kpa, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wtrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 Kpa nie przesądza o treści rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w wyniku wznowienia postępowania. Ponadto z art. 152 § 1 Kpa nie wynika uzależnienie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji od wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wskazywane w odwołaniu skutki prowadzenia robót budowanych zaistniałe na działce nr 174 nie są przedmiotem rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji, a organem właściwym do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Zgodnie ze stanowiskiem organu szkody spowodowane budową obiektu budowlanego nie mogą być powodem do wzruszenia decyzji administracyjnej, mogą być natomiast podstawa do żądania odszkodowania od właściciela nieruchomości sąsiedniej na drodze postępowania cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody, ponieważ pozwolenie na budowę oparte zostało na fałszywych dokumentach, jest niezgodne z warunkami zabudowy, doszło do przekroczenia powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni całkowitej, sąsiad od strony północnej pozbawiony będzie słońca, a parking nie odpowiada przepisom. Dodatkowo wniósł o dołączenie do akt sprawy akt o znakach: [...] oraz [...], w których Wojewoda uchylił decyzje Starosty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podniesiono, że J. S. odwołał się od decyzji Starosty z dnia 4 sierpnia 2016 r. znak: [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 29 grudnia 2015 r. W piśmie procesowym z dnia 12 października 2016 r. skarżący podniósł, że bez jego zgody przesunięto granicę między działkami w kierunku południowym, co oznacza, że jego budynki znajdują się na działce inwestora, parking ma 6,5 m, a nie 8 m jak wynika z planu zagospodarowania, mniej jest terenu niezabudowanego, a okna skarżącego znajdują się zbyt blisko granicy. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2016 r. skarżący podtrzymał swoją skargę i doprecyzował zarzuty. Zwrócił uwagę na rozbieżność między powierzchniami w dokumentacji, a wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę był pierwotnie na K., a nie H. Ś., imię zostało zaś przekreślone bez podpisu o poprawce. Zarzucił, że mapa do celów projektowych nie odzwierciedla prawdy, ponieważ pokazuje uskok muru w stosunku do budynku, podczas gdy naprawdę jest w linii prostej. Z tego powodu powierzchnia zabudowy przekracza 50% powierzchni całkowitej, ponieważ jest już częściowo zabudowana przez budynki skarżącego. W konsekwencji nie może być miejsc postojowych zgodnie z planem zagospodarowania. Ponadto, zdaniem skarżącego sfałszowana została opinia w sprawie zacienienia okien w pokojach na parterze i I piętrze budynku sąsiedniego stojącego od strony północnej. Dodatkowo, w jego ocenie fikcyjnie powstała działka nr 171/2, choć nigdy jej nie było. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. pełnomocnik organu oświadczył, że odwołanie od decyzji Starosty z dnia 4 sierpnia 2016 r. nie zostało dotąd rozpatrzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie zapadło na podstawie art. 152 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe, w którym zapadło, zostało wszczęte z przyczyn określonych w art. 145 § 1, 2, 4 i 5 Kpa. Na wstępie podkreślić należy, że termin "okoliczności sprawy", wskazany w art. 152 § 1 Kpa, jest terminem niedookreślonym. Należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o art. 152 § 1 Kpa. W świetle powyższego, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Interpretacja art. 152 § 1 Kpa, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, winna mieć zarazem charakter ścieśniający. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 Kpa, właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 Kpa winno być przy tym traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie wstrzymanie decyzji, niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 295/10; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt. II OSK 2353/10). Ponadto, organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 Kpa nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 Kpa, a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 Kpa można mówić bowiem wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. II OSK 2178/14). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy zasadnie odmówiły wstrzymania wykonania decyzji z dnia 29 grudnia 2015 r. Należy bowiem zgodzić się z Wojewodą, że podniesione przez skarżącego okoliczności nie mogą zostać uznane za takie, które wyczerpują dyspozycję art. 152 § 1 Kpa i prowadzą do uwzględnienia jego wniosku. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, jednakże wznowienie z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji, czy też nie. W konsekwencji, stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki wznowieniowej nie oznacza automatycznie, że decyzja wydana w wyniku wznowienia będzie uchylona. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 Kpa nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponieważ w art. 152 Kpa jest mowa o "prawdopodobieństwie uchylenia decyzji", dlatego nie można przyjąć, że sam zarzut braku udziału w postępowaniu, który jedynie może, lecz nie musi doprowadzić do uchylenia ostatecznej decyzji wskutek wznowienia postępowania, daje podstawy do stwierdzenia zaistnienia powyższej przesłanki. Jednocześnie, na etapie rozstrzygania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie rozstrzyga się kwestii posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż kwestię tę organ bada w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania. Skarżący we wniosku o wznowienie dopatrzył się ponadto fałszowania dowodów, popełnienia przestępstwa, ujawnienia nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów nieznanych organowi, który wydał decyzję. W zażaleniu wskazał dodatkowo na negatywne skutki prowadzonych robót budowlanych dla jego nieruchomości. Odnosząc się do tych kwestii należy wskazać, że po pierwsze skarżący nie przedstawił żadnych wiarygodnych dokumentów na poparcie swoich twierdzeń, a po drugiej w niniejszej sprawie organy przeprowadziły wstępne postępowanie wyjaśniające i uzasadniły swoje stanowiska co do braku podstaw do zastosowania art. 152 § 1 Kpa. Z akt sprawy wynika, że Starosta przed wydaniem decyzji z dnia 29 grudnia 2015 r. dokonał sprawdzeń, o których mowa w art. art. 35 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "UPb", projekt zagospodarowania działki został wykonany na aktualnej mapie do celów projektowych, przy zachowaniu wymogów z § 12 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). O usytuowaniu obiektu inwestorów od strony północnej bezpośrednio przy granicy przesądził Burmistrz Miasta i Gminy w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 9 grudnia 2014 r. znak: [...]. W tym miejscu należy dodatkowo wyjaśnić, że granice postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyznacza przepis art. 35 ust. 1 UPb. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 UPb oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4). Przepis art. 35 ust. 4 UPb nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełniania dalszych warunków. W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie sprawdza więc, czy inwestor rzeczywiście zrealizuje obiekt budowlany, którego projekt przedstawił do zatwierdzenia, a jedynie dokonuje oceny, czy przedłożony projekt spełnia wymogi, o których mowa w art. 35 ust. 1 UPb. Ewentualne istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowić będą podstawę do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 UPb. Obowiązkiem inwestora jest bowiem zrealizować planowany obiekt zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, w tym w sposób nieodbiegający istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ trafnie wskazał, że podnoszone w zażaleniu skutki prowadzenia robót budowlanych (osłabienie istniejących ścian piwnicznych, zniszczenie izolacji pionowej i zniszczenie opaski z kostki brukowej przy budynku) nie są przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji o pozwoleniu na budowę, a organami właściwymi do kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego są organy nadzoru budowlanego, nie zaś organy architektoniczno-budowlane. Natomiast rekompensaty za ewentualne szkody spowodowane budową obiektu budowlanego należy dochodzić na drodze postepowania cywilnego występując ze stosownym powództwem do sądu powszechnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.