II OSK 2999/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Opole od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt I SA/Op 538/24 w sprawie ze skargi S. G. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 30 listopada 2023 r. Nr LXXX/1387/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla punkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 538/24, po rozpoznaniu skargi S. G. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 30 listopada 2023 r., Nr LXXX/1387/23, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej § 5 ust. 24 obejmującej działkę nr [...], k. m. 4, obręb Wrzoski, gmina Opole w części oznaczonej symbolem 4ZP i graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu nr 1 symbolem 4ZP, w zakresie tej działki, w punkcie 2 oddalił dalej idącą skargę, w punkcie 3 zasądził od Gminy Opole na rzecz skarżącej S. G. kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji S. G. - dalej: "skarżąca", zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu ww. uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wrzoski II" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2023 r. poz. 3664) - dalej: "Plan miejscowy". Skarżąca zarzuciła ww. uchwale naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) - dalej: "u.p.z.p." oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i przeznaczenie jej działki na cele zieleni zamiast na cele mieszkaniowe jednorodzinne, wbrew potrzebom i celom skarżącej, i bez głębszego uzasadnienia dla przeznaczenia ich na cele publiczne, nadto w sposób sprzeczny z zasadami równego traktowania (okoliczne działki przez które przechodzi rów melioracyjny są przeznaczone pod zabudowę, a jedynie na szerokości rowu zaplanowano tereny zielone). W odpowiedzi na skargę Gmina Opole wniosła o jej oddalenie. Odniosła się obszernie i szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za częściowo uzasadnioną. W pierwszej kolejności Sąd ten podniósł, że skarżącej przysługuje prawo własności nieruchomości położonej w obrębie Wrzoski, gmina Opole, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], nr księgi wieczystej [...], położonej na terenie objętym kwestionowanymi ustaleniami planistycznymi. Ograniczenie prawa własności, które następuje w wyniku przeznaczenia w Planie miejscowym należącej do skarżącej działki nr [...], w całości, pod publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej 4ZP i 9ZP oraz tereny dróg publicznych – ulice lokalne 2KDL z zakazem zabudowy niewątpliwie oznacza, że interes prawny skarżącej został naruszony. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki uznał, że - wbrew odmiennej ocenie Gminy Opole - skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów Sąd meriti wskazał, że skarżąca zaskarżyła uchwałę w części, tj. w zakresie, w jakim przeznacza ona grunty jej nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], w całości, pod publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej 4ZP i 9ZP oraz tereny dróg publicznych - ulice lokalne 2KDL, z zakazem ich zabudowy, na które to przeznaczenia skarżąca się nie zgadza. Zarzuty skargi Sąd Wojewódzki podzielił na dwie zasadnicze grupy. Pierwsze koncentrują się na wykazaniu niezgodnego z prawem ograniczenia własności co jednoznacznie wiąże się z przekroczeniem przez Gminę Opole granic władztwa planistycznego i zasad sporządzenia Planu miejscowego, w tym naruszenia konstytucyjnych zasad: równości i proporcjonalności. Druga grupa dotyczy naruszenia procedury planistycznej. Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów Sąd pierwszej instancji wskazał, że Gmina Opole już na etapie procedury planistycznej, z racji treści wniesionych przez skarżącą wniosków i uwag o przeznaczenie jej działki nr [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyjaśniła przyczyny ich nieuwzględnienia i wprowadzenia spornych rozwiązań planistycznych. Wyjaśniła, że: "(...) teren 4ZP wraz z terenami: 1ZP, 2ZP, 3ZP zaprojektowano jako system połączonych fragmentów zieleni urządzonej w sąsiedztwie rowu melioracyjnego". Oznacza to, że: "(...) system ten będzie miał istotne znaczenie dla właściwego kształtowania stosunków wodno–retencyjnych, jak i aneometrycznych otoczenia. Zaprojektowane rozwiązanie uwzględnia istniejące ograniczenia możliwości realizacji zabudowy na wskazanych nieruchomościach, w postaci m.in. przebiegu infrastruktury technicznej wodnej oraz kanalizacji". Sporne rozwiązanie planistyczne jest wynikiem uruchomienia w Planie miejscowym, na gruntach rolnych, dotąd tylko w niewielkiej części zurbanizowanych, nowych terenów pod zabudowę, w tym o symbolu MN. Jest niesporne, że ustalenia 4ZP i 9ZP oraz 2KDL na działce skarżącej, mają zapewnić dla nowo wydzielonych jednostek planistycznych określone potrzeby ich właścicieli. Biorąc pod uwagę kryterium przydatności ustaleń 4ZP i 9ZP oraz 2KDL nie sposób kwestionować ich jako nieprzydatnych. Z tej perspektywy, takie przeznaczenie terenu działki skarżącej obiektywnie poprawi obsługę terenów sąsiednich. Odnosząc się z kolei do kryterium niezbędności i proporcjonalności terenu zieleni urządzonej 4ZP i 9ZP oraz drogi 2KDL , Sąd meriti wskazał, że zróżnicowana argumentacja Gminy Opole w istocie sprowadza się do wykazania, że dążyła ona do zaspokojenia interesu społeczności lokalnej (publicznego), to jest właścicieli przeznaczonych pod zabudowę nieruchomości, poprzez zapewnienie im publicznie dostępnych terenów pełniących zróżnicowane funkcje. Nie mogło umknąć uwadze Sądu, że ich zaplanowanie, nie na gminnych, lecz na gruntach prywatnych, odbywa się kosztem ich właściciela i potencjalnego inwestora. Działka nr [...] ma być w całości przeznaczona pod publicznie dostępne tereny z zakazem ich zabudowy. Ma obsługiwać inne tereny prywatne. Takie jej przeznaczenie musi być zatem uzasadnione istnieniem racji nadrzędnej i obiektywnych okoliczności (faktycznych i prawnych) pozwalających ograniczyć prawo własności skarżącej w imię interesu publicznego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego Gmina Opole nie wykazała dostatecznie, aby w realiach tej konkretnej sprawy istniały takie racje w odniesieniu do całego terenu działki nr [...]. Sąd ten dostrzegł, że Gmina Opole, w toku procedury planistycznej, dokonała istotnych ustaleń faktycznych i utrwaliła je m.in. w Prognozie oddziaływania na środowisko, co do warunków geologiczno–gruntowych i topoklimatycznych panujących na terenie objętym Planem miejscowym. Ustalono, że tereny objęte Planem miejscowym, w tym działki nr [...], są terenami o bardzo korzystnych i korzystnych warunkach fizjograficznych dla rozwoju funkcji związanych ze stałym i długotrwałym pobytem ludzi, w tym mieszkaniowych. Tylko lokalnie, z uwagi na możliwość płytkiego występowania sączeń wody, dla obiektów podpiwniczonych konieczny jest drenaż opaskowy. Działkę skarżącej, razem z terenami sąsiednimi, oznaczono w Prognozie, na rysunku nr [...], symbolem strefy IIIB. Występuje tu poziom wód gruntowych na głębokości od 1,0 - 2,0 m ppt. Teren działki skarżącej nie leży na terenach kwalifikowanych do okresowych podtopień tak jak zostały zakwalifikowane grunty leżące w strefie IIIC. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Gmina Opole nie przedstawiła przekonującej argumentacji, że przeznaczenie terenu działki nr [...] pod zabudowę, jak twierdzi w odpowiedzi na skargę: "(...) byłoby dalece niewłaściwe" jako: "(...) Świadome narażanie ludzi i mienia na zagrożenia wynikające z możliwego realnego zagrożenia zalewaniem i podtapianiem poprzez dopuszczenie na skarżonym terenie nowych terenów zabudowy" albo, że teren ten ma "(...) ograniczone predyspozycje do ewentualnej zabudowy". Tak radykalne stwierdzenie jest całkowicie dowolne i niczym niepoparte. Przeczy ustaleniom faktycznym, że działka skarżącej jest właśnie terenem o bardzo korzystnych i korzystnych warunkach fizjograficznych dla rozwoju funkcji związanych ze stałym i długotrwałym pobytem ludzi, w tym mieszkaniowych. Takich zagrożeń nie dostrzegł organ wykonawczy Gminy Opole na etapie postępowań administracyjnych w toku których, w odniesieniu do działek skarżącej nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych wzdłuż tego samego rowu melioracyjnego, wydał na jej rzecz decyzje lokalizacyjne i pozwolenie na budowę. Dotyczyły one budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej. W pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przewidział wykonanie przepustu na rowie melioracyjnym. Także uchwałodawca lokalny nie był przekonany do istnienia opisanych powyżej zagrożeń jako realnych skoro w Planie miejscowym działki nr [...] i nr [...], które przecina ten sam rów melioracyjny i sieć KS225, oznaczył jako MN. W toku procedury planistycznej Gmina Opole ustaliła również, że docelowa realizacja przeznaczenia Planu miejscowego w zakresie zabudowy będzie generowała zwiększone ilości wód opadowych i roztopowych do zagospodarowania. Jest to niesporne. Zaprojektowano zatem określone rozwiązania planistyczne i ocenione jako pozwalające prowadzić właściwie gospodarkę wodną bez negatywnego oddziaływania na środowisko. W konsekwencji Plan miejscowy - co jest w ocenie Sądu rozpoznającego skargę istotne - ustalił nakaz określonego sposobu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych - na własnym terenie z wykorzystaniem systemów retencyjno-rozsączających albo do systemu rozdzielczej kanalizacji deszczowej. Według Prognozy ochronę przed nawalnymi deszczami i burzami ma zapewnić odpowiedni udział powierzchni biologicznie czynnej dostosowany do obecnego zagospodarowania i zabudowy. W konsekwencji w Planie miejscowym wprowadzony został także wysoki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynoszący, dla terenów MN, zasadniczo minimum 40%. Plan miejscowy nie przewiduje odprowadzania wód opadowych i roztopowych z jego obszarów planowanych do zabudowy, w tym z terenów MN, na działkę skarżącej nr [...], w celu jej tam retencjonowania lub odprowadzania jej rowem. Zresztą nie taka jest funkcja rowu melioracyjnego, która polega na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy (por. art. 195 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.). W ocenie Sądu Wojewódzkiego wprowadzenie zakazu zabudowy danego terenu z powodu lokalizacji w tym miejscu rowu melioracyjnego oraz sieci kanalizacji sanitarnej KS225, ale i z powodu narażenia na podmakanie, okresowo podtapianie wodami opadowymi lub roztopowymi byłoby nieracjonalne. W sposób nieuprawniony ingerowałoby to w wykonywanie prawa własności, nadmiernie i niepotrzebnie je ograniczając. Współczesna technika budowlana dysponuje bowiem rozwiązaniami, które z problemami podmakania, czy okresowego podtapiania (np. opaski drenażowe), rowu melioracyjnego (np. zarurowanie, przepusty), czy istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej (np. przełożenie), w sposób pewny sobie radzą. Nie stanowią zatem same w sobie przeszkody tego rodzaju, by w realiach sprawy teren działki nr [...], w części oznaczonej symbolem 4ZP, wykluczyć w całości spod zabudowy i przeznaczyć pod publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej. Nie da się ich zatem wywieść w realiach tej sprawy z potrzeb właściwego ukształtowania w tym miejscu stosunków wodno-retencyjnych, w tym ochrony przez nawalnymi deszczami i burzami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji rację ma Gmina Opole, że tereny biologicznie czynne, wolne od zabudowy, odpowiadają za właściwe kształtowanie mikroklimatu, w zakresie którego istotną rolę odgrywa przewietrzanie terenu. Niwelują zagrożenia stwarzane przez zwiększenie powierzchni zabudowy, tj. zmianę mikroklimatu, czyli pogorszenia warunków termicznych i wilgotnościowych oraz warunków przewietrzenia terenu. Gmina jednak zdaje się pomijać specyfikę terenów dawnej wsi Wrzoski, włączonej dopiero w 2017 r. do Opola, obecnie jej osiedla mieszkaniowego, o charakterystyce zabudowy wiejskiej, jednorodzinnej, w tym zagrodowej oraz drobnymi usługami, z zabudowaniami rozproszonymi, z licznymi użytkami rolnymi wokół, położonego na zachód od historycznego centrum miasta Opola. Nie występuje tu "(...) zwarta zabudowa" do jakiej nawiązują wytyczne w cytowanym w odpowiedzi na skargę fragmencie Studium. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu działki nr [...], w części oznaczonej symbolem 4ZP, taka zabudowa nie jest planowana. Jest planowane ustalenie MN, które ma mieć zupełnie inny charakter bo zabudowy wolnostojącej. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że w Planie miejscowym dla terenów MN wprowadzono przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinna wolnostojąca, z liczbą kondygnacji do 2, z dopuszczonym poddaszem użytkowym. Ustalono wysoki procent powierzchni biologicznie czynnej - zasadniczo minimum 40% (40% dla terenu 5MN i 6MN). Ograniczono zabudowę do maksimum 25%. Gmina Opole na etapie procedury planistycznej ustaliła, że: "(...) Zachowanie powierzchni biologicznie czynnej ustalone dla poszczególnych przeznaczeń pozwoli na wykluczenie uszczelnienia całej działki, co w części zrekompensuje niekorzystne oddziaływania w tym zakresie". W ocenie Sądu pierwszej instancji zaprojektowanie zabudowy terenów MN jako wolnostojącej, jednorodzinnej, niskiej, z dużą powierzchnią biologicznie czynną (min. 40%) i ograniczoną powierzchnią zabudowy (maks. 25%) służy właściwemu kształtowaniu mikroklimatu. W takiej sytuacji nie wystarczy zdaniem Sądu meriti odwołanie się jak w odpowiedzi na skargę do ogólnych publikacji i faktów notoryjnych, co do niespornie pozytywnego wpływu terenów biologicznie czynnych na mikroklimat oraz negatywnych konsekwencji tzw. "wysp ciepła" na terenach zurbanizowanych. Musi to być odniesione do realiów danej sprawy, w tym przypadku do przyjętych w Planie miejscowym ww. rozwiązań planistycznych. Gmina Opole nie wykazała dostatecznie, że stworzenie, pomiędzy projektowanymi terenami MN (w tym 5MN i 6MN) dodatkowego publicznie dostępnego pasa terenu zieleni urządzonej 4ZP jest uzasadnione racjami nadrzędnymi - bez których nie jest możliwe kształtowaniem właściwych warunków aneometrycznych na tym terenie, a które to racje są nadrzędne nad prawem własności skarżącej i wynikają z obiektywnych okoliczności. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ planistyczny nie wykazał, że za takim rozwiązaniem planistycznym przemawiają obowiązki zapewnieniem mieszkańcom dostępu do terenów zielonych czy rekreacyjnych. Organ planistyczny zdaje się nie dostrzegł, że całą wschodnią część działki skarżącej przeznaczył w Planie miejscowym na publicznie dostępny teren zieleni urządzonej 9ZP, tworząc wespół z terenami innych działek, duży i zwarty kwartał takiej zieleni o łącznej pow. 239,4a. Nadto przeznaczenie pod zieleń urządzoną uzyskały inne tereny objęte opracowaniem: zwarty kwartał terenu 15ZP (150,8a) oraz mniejszy 1ZP/KDW (24,6a), czy też położone wzdłuż niektórych dróg KDL i KDW pasy zieleni urządzonej o szerokości 10 m lub 5 m. Sąd dostrzegł też, że Gmina Opole uchwałą Nr LXXV/1291/23 Rady Miasta Opola z dnia 6 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wrzoski III" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. poz. 2773) objęła sąsiednie tereny osiedla Wrzoski. W planie tym, w odległości kilkudziesięciu metrów od terenu działki nr [...], po drugiej stronie ul. [...], przewidziano tereny sportu i rekreacji 1US o znacznej pow. 98,2a. Gmina Opole zrealizowała tym samym, akcentowane w odpowiedzi na skargę, postulaty Studium w zakresie zapewnienia każdemu osiedlu mieszkaniowemu bezpośredniego dostępu do terenów zieleni i rekreacji z wszystkimi ich niezbędnymi i pozytywnymi funkcjami. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W dalszej części Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi wobec części działki skarżącej przeznaczonej pod drogę 2KDL i terenu zieleni urządzonej 9ZP. Uznał, że są one niezasadne. W odniesieniu do wyznaczenia na działce skarżącej terenu zieleni urządzonej oznaczonego w planie symbolem 9ZP Sąd rozpoznający skargę uznał, ze rację ma Gmina Opole, że w odniesieniu do przeznaczenia działki skarżącej pod 2KDL i 9ZP nie powinny być uznane za trafione zarzuty nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności jak i nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa. Przede wszystkim postanowienia Planu miejscowego w spornym zakresie nie naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności, szczególnie - co wymaga ponownego wyeksponowania - że tereny działek sąsiednich podlegają tym samym ograniczeniom i regulacjom. Przeznaczenie, przebieg i układ granic terenów 2KDL i 9ZP wyznaczonych na działce skarżącej znajduje racjonalne uzasadnienie w realiach kontrolowanej sprawy, a interes publiczny i społeczny zostaje zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego Skarżącej. Opisana ingerencja w prawo własności jest w zakresie przeznaczenia działki skarżącej pod 2KDL i 9ZP przydatna, niezbędna i proporcjonalna. W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zbadał zgodność Planu miejscowego ze Studium, na które powołała się Gmina Opole uzasadniając wprowadzenie spornych rozwiązań planistycznych. W ocenie Sądu przeznaczenia planistyczne działki skarżącej, czy to pod tereny MN, (jak tego domaga się skarżącą), czy to pod tereny 4ZP, 9ZP lub 2KDL (jak ustaliła to Gmina Opole w Uchwale) zawiera się w ustalonych w Studium kierunkach rozwoju strefy mieszkaniowej: mieszkaniowa jednorodzinna, zieleń urządzona, czy tereny dróg publicznych lokalnych. Jest tak, bo Studium w sposób bardzo ogólny i elastyczny opisało kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy dla strefy mieszkaniowej 1.1.M obejmującej teren działki skarżącej. Jest to dla właściciela nieruchomości niekorzystne, bo stwarza niepewność, co do przyszłego, konkretnego przeznaczenia jej terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie oznacza to jeszcze naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w pkt. 2 sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Opole. Zaskarżyła rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części, tj.: - w zakresie pkt 1 wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej § 5 ust. 24 obejmującej działkę nr [...], k.m. 4, obręb Wrzoski, gmina Opole w części oznaczonej symbolem 4ZP i graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu nr 1 symbolem 4ZP, w zakresie tej działki, - w zakresie pkt 3 wyroku zasądzającego od Gminy Opole na rzecz Skarżącej S. G. kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono: 1. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a, art. 151, art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) – dalej: "P.u.s.a." oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w związku z art. 67 ust. 3 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw), a także w zw. z art. 140 K.c. i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", poprzez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej Uchwały w części zamiast odrzucenia skargi w całości (zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.), będące skutkiem niewłaściwej i niedostatecznej kontroli pod względem zgodności z prawem przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brakiem wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (i w konsekwencji przyjęcie, że interes prawny Skarżącej został naruszony), poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że wynikające z art. 140 K.c. prawo własności skarżącej względem działki nr [...] obręb Wrzoski (w ewidencji gruntów stanowiącej grunty rolne - użytki rolne w postaci gruntów ornych IV klasy (RIVa), łąk trwałych III klasy oraz gruntów pod rowami W- R lVa) w rzeczywistości w żaden sposób nie zostało naruszone przez Organ planistyczny przedmiotowym planem, (co wynika z akt postępowania), co skutkowało przyjęciem przez Sąd, że organ planistyczny poprzez wprowadzenie zieleni urządzonej na działce skarżącej naruszył władztwo planistyczne oraz że doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącej, podczas gdy Skarżąca będąc właścicielką terenów rolnych nigdy nie posiadała prawa do ich zabudowy, wobec czego wprowadzony w planie miejscowym zakaz zabudowy nie stanowi o naruszeniu posiadanego przez nią dotychczas interesu prawnego, a o ewentualnym naruszeniu interesu faktycznego skarżącej w postaci jej potencjalnych oczekiwań, co do przyszłego hipotetycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości, wyrażanego przez Nią we wnioskach, uwagach składanych do projektu planu oraz w treści skargi, w związku z czym skarżąca nie była - zdaniem Organu - legitymowana do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a skarga winna była zostać przez Sąd pierwszej instancji z urzędu odrzucona w całości; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 KC poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że samo przysługujące Skarżącej prawo własności nieruchomości położonej na terenie objętym kwestionowanym planem miejscowym "implikuje naruszenie jej interesu prawnego" i stanowi podstawę zaskarżenia tego planu do sądu administracyjnego (stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g.), podczas gdy w rzeczywistości o naruszeniu interesu prawnego można mówić jedynie w przypadku naruszenia tego prawa własności, to jest pozbawienia lub ograniczenia przysługujących dotychczas właścicielowi atrybutów tego prawa lub powstania nowych obowiązków czy obciążeń, co w niniejszym przypadku (jak wynika z odpowiedzi Organu na skargę i materiałów dowodowych) nie miało miejsca, ponieważ Skarżąca w żaden sposób nie została pozbawiona jakiegokolwiek przymiotu przysługującego jej dotychczas prawa własności ani nie nałożono na nią żadnych nowych ograniczeń; 3. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., a także w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej Uchwały w części, będące skutkiem dokonania przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego nie tylko pod względem legalności, ale także pod względem celowości i merytorycznego zakresu ustalonego w nim sposobu zagospodarowania terenów (w sposób nieuzasadniony rozważając zasadność przyjętych rozwiązań urbanistycznych oraz niewłaściwie określając jakie rozwiązania urbanistyczne na przedmiotowym terenie są, a jakie nie są korzystne pod względem warunków fizjograficznych, wypowiadając się i oceniając ryzyko podtopień i zalewania działki Skarżącej i działek sąsiadujących pod kątem możliwości zabudowy, a także proponując organowi planistycznemu możliwe rozwiązania techniczne zmniejszające ryzyko wynikające z niekorzystnych warunków hydrograficznych, co stanowi już wypowiadanie się przez WSA o kwestiach merytorycznych, a nie legalności aktu prawa miejscowego), co skutkowało błędną oceną przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niewłaściwą interpretacją opracowań ekofizjograficznych, przyjęciem, że działka Skarżącej ma tożsame istniejące uwarunkowania co działki sąsiadujące, błędnym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że organ planistyczny nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego, plan jest niezgodny z prawem i w konsekwencji do stwierdzenia w części jego nieważności. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części, tj. w zakresie zaskarżonego pkt 1 i 3 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, - ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie zaskarżonego pkt 1 i 3 wyroku, rozpoznanie sprawy i oddalenie w całości skargi na przedmiotową uchwałę lub w przypadku uznania przez NSA braku naruszenia interesu prawnego Skarżącej (stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g.) na podstawie art. 189 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku z urzędu w całości i odrzucenie w całości skargi na przedmiotową uchwałę, - zasądzenie od Skarżącej na rzecz Gminy Opole kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. G. wniosła o jej oddalenie, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz "rozpatrzenie spawy skargi kasacyjnej poza kolejnością i w trybie pilnym". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna okazała się zasadna, albowiem w istocie Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego, poprzez niewykazanie, aby przepisy określające ład przestrzenny, a ściślej wydana na ich podstawie uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszyły prawo własności skarżącej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji w sposób arbitralny przyjął, że skarżąca posiadała legitymację skargową w niniejszej sprawie, nie uzasadniając tego stanowiska w sposób należyty. Zdolność skargową w niniejszej sprawie, ocenić należało w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak stanowi ten przepis, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy mieć przy tym na uwadze, że naruszenie to musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne. Bezspornym w sprawie pozostaje to, że przedmiotem skargi objęta została uchwała podjęta przez organ gminy, a sprawa mieściła się w zakresie administracji publicznej. Dla uznania zatem, że skarżąca posiadała zdolność skargową pozostawało ustalenie, czy przez wskazaną uchwałę naruszony został jej interes prawny, a tego Sąd pierwszej instancji nie uczynił. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, które oceniał Sąd pierwszej instancji podkreślenia wymaga fakt, że skarżąca, będąc właścicielką terenów rolnych - działka gruntu nr [...] k.m. 4 obręb Wrzoski, w ewidencji gruntów stanowi grunty rolne - użytki rolne w postaci gruntów ornych IV klasy (RIVa), łąk trwałych III klasy oraz gruntów pod rowami W-R IVa - nie posiadała dotąd prawa do ich zabudowy, wobec czego przeznaczenie działki nr [...] w zaskarżonej części na teren zieleni urządzonej 4ZP wykluczającej możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej, nie mogło stanowić o naruszeniu dotychczas posiadanego przez nią interesu prawnego. Skarżąca bowiem, będąc właścicielką terenów rolnych, nigdy nie posiadała prawa do ich zabudowy. Tym samym badając zdolność skargową strony Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy kwestionowanym aktem ograniczono w jakikolwiek sposób uprawnienia właścicielskie skarżącej. Ustalając kwestię interesu prawnego podmiotu, który skarżąc uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, swój interes wywodzi z prawa własności nieruchomości, nie sposób abstrahować od właściwości nieruchomości, bowiem właściwości te wpływają na wykonywanie prawa własności, tj. najogólniej mówiąc, na zakres korzystania z niej i rozporządzania nią. Jak już wyżej wskazano działka skarżącej to użytki rolne w postaci gruntów ornych, łąk trwałych oraz gruntów pod rowami. Taka klasyfikacja, w świetle obowiązującego porządku prawnego, sama przez się ogranicza realne prawa właścicielskie. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prawo własności wynika ze stosunku własności, jaki istnieje między właścicielem a wszystkimi innymi podmiotami. W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 K.c. Według tego przepisu wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa. (wyrok TK z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98). W doktrynie prawa cywilnego podkreśla się przy tym, że przepis art. 140 K.c. ujmuje definicję prawa własności w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Przez stronę pozytywną rozumie się uprawnienia, jakie składają się na prawo własności jako prawo podmiotowe, natomiast strona negatywna własności oznacza możność wyłączenia przez właściciela ingerencji innych osób w sferę jego prawa. Definicja prawa własności, polegająca na wyczerpującym wyliczeniu uprawnień właściciela, nie jest możliwa. Kodeks cywilny jako uprawnienia podstawowe wymienia uprawnienie do korzystania z rzeczy i do rozporządzania rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zaliczamy uprawnienia do posiadania rzeczy, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, do dyspozycji faktycznych. Rozporządzanie rzeczą oznacza natomiast możność wyzbycia się własności oraz uprawnienie do obciążenia rzeczy. Atrybuty korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą stanowią tylko zasadniczy trzon prawa własności, nie wyczerpują jego zakresu. W orzeczeniu z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, Trybunał Konstytucyjny wyraził jednocześnie pogląd, że wskazanie istoty prawa lub wolności powinno uwzględniać przy tym kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia. Gdy chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 konstytucji, naruszenie istoty prawa nastąpiłoby w razie, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiałyby realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 konstytucji. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę winien ocenić, czy zaskarżona uchwała narusza realny interes prawny skarżącej, a zatem czy ograniczone zostały podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności z uwzględnieniem konieczności przeprowadzenia oceny, czy przeznaczenie gruntu uległo zmianie na skutek wydania zaskarżonego aktu. Jak podniesiono wyżej prawo własności naruszone mogłoby być bowiem tylko wówczas, gdyby proces planistyczny ograniczył prawa właścicielskie skarżącej, co do swej istoty. Tego natomiast Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie skutecznie nie wykazał. Uznać jednocześnie należy, że przeznaczenie gruntów na tereny zieleni nie powoduje wyzbycia właściciela z istoty prawa własności, albowiem właściciel nadal ma możliwość korzystania z niej, a także rozporządzania tym prawem. W przedmiotowej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącej musiało by polegać na naruszeniu jej praw właścicielskich. Koniecznym zatem byłoby wykazanie, że zaskarżona uchwała ograniczyła prawa skarżącej, przy czym konieczne byłoby wykazanie "pogorszenia jej praw" na skutek podjęcia uchwały. Tylko wówczas bowiem można by mówić o naruszeniu aktualnego interesu prawnego skarżącej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił pkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem wyłączną przyczyną, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.