II OZ 1839/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 407/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi D.S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2025 r. znak ZOA-VII.7721.22.2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym postanowieniem z 6 sierpnia 2025 r., na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z 30 kwietnia 2025 r. znak ZOA-VII.7721.22.2024 utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 12 marca 2025 r. znak PINB.5140.5.8.2024, którym wstrzymano skarżącej prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego o wym. 6,00 m x 3,40 m i pow. zabudowy 20,4 m2 na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. G. oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Sąd I instancji przywołując treść art. 61 § 3 Ppsa i art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej Pb) wskazał, że nie każdy akt administracyjny nadaje się do wykonania. Wykonany może być tylko taki akt administracyjny, który jest aktem zobowiązującym, ustalającym dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, oraz akt, na podstawie którego określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz akt, na podstawie którego jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Nie kwalifikują się do wykonania wszelkie akty administracyjne odmowne lub wstrzymujące. Zaskarżone w niniejszym postępowaniu jest aktem o takim właśnie charakterze – jego istotą jest zainicjowanie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, dlatego też nie sposób przyjąć, aby mogło ono wywołać skutki określone a art. 61 § 3 Ppsa. Wskazano przy tym, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie zawiera żadnego uzasadnienia, dlatego też wykluczone było dokonywanie jego merytorycznej oceny. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 Ppsa, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WINB, podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci konieczności poniesienia przez stronę nakładów czasowych i pieniężnych. Skarżąca wskazała, że decyzją z 26 czerwca 2025 r. PINB nakazał rozbiórkę ww. budynku gospodarczego, a postępowanie odwoławcze jest w toku. Jednocześnie w dniu 22 lipca 2025 r. skarżąca złożyła wniosek o legalizację samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 Ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. (...) Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca nie uprawdopodobniła, aby wskutek wykonania zaskarżonego postanowienia WINB doszło do powstania skutków, o jakich mowa w cytowanym wyżej przepisie, a których wystąpienie warunkuje udzielenie ochrony tymczasowej. Także w zażaleniu nie zdołano podważyć prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto zaskarżone postanowienie WINB, którym utrzymano w mocy postanowienie PINB wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 Pb roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego bez wymaganej zgody budowlanej oraz poinformowano skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu. Wynika z tego, że zaskarżone postanowienie inicjuje postępowanie, które może zakończyć się legalizacją przedmiotowego obiektu lub nakazem jego rozbiórki. Tym samym na etapie wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych co do zasady nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem strona może dopiero podjąć kroki zmierzające do legalizacji przedmiotowego obiektu. Zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutku w postaci ustalenia opłaty legalizacyjnej bądź nakazu rozbiórki, ponieważ dopiero od działań strony skarżącej będzie bowiem zależało, czy w odrębnej decyzji organ będzie mógł ewentualnie wydać stosowny nakaz lub wydać decyzję o legalizacji. Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych nie ma więc charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji budowy wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. W orzecznictwie akcentuje się szczególną istotę tego postanowienia, które uruchamia tryb postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych byłoby w istocie przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie w sposób oczywisty stałoby w sprzeczności z regulacją Prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Byłoby więc sprzeczne z celem, w jakim postanowienie to jest wydawane (por. postanowienia NSA z: 18 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 351/25, 20 lipca 2022 r. sygn. akt II OZ 411/22, 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OZ 228/22). Skoro zatem nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WINB, zarzut zażalenia naruszenia art. 61 § 3 Ppsa należało uznać za niezasadny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.