I GSK 525/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5108/21 w sprawie ze skargi L. O. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 19 października 2020 r. nr BDF1.4800.59.2020 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od L. O. na rzecz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5108/21, po rozpoznaniu skargi L. O. (dalej: Skarżący, Obwiniony) na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 19 października 2020 r. nr BDF1.4800.59.2020 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, uchylił zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 9 lipca 2020 r. i orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Na podstawie zawiadomienia z 18 lipca 2019 r. Prezesa Zamówień Publicznych o okolicznościach wskazujących na naruszenie przez Skarżącego dyscypliny finansów publicznych przy przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn.: "[...]", przeprowadzone zostało przez Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych postępowanie wyjaśniające, zakończone wnioskiem z 21 listopada 2019 r. o ukaranie Skarżącego. Orzeczeniem z 9 lipca 2020 r. nr RKO.WR.711.60.2019, Regionalna Komisja Orzekająca przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej we Wrocławiu uznała Skarżącego, pełniącego funkcję Burmistrza Miasta J., winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 17 ust. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych (dalej: u.o.n.d.f.p.) polegającego na zawarciu 30 września 2016 r., 10 listopada 2016 r., 14 kwietnia 2017 r. i 16 czerwca 2017 r. aneksów do umowy nr 4/16 z 22 czerwca 2016 r. na realizację ww. zadania, na podstawie których zmieniano termin wykonania umowy kolejno na 10 listopada 2016 r., 15 kwietnia 2017 r., 16 czerwca 2017 r. i 31 października 2017 r., niezgodnie z warunkami wprowadzania istotnych zmian postanowień umowy określonych w ogłoszeniu o zamówieniu i Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej: SIWZ), czym naruszył art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986; dalej: p.z.p.). Za stwierdzone naruszenie wymierzono mu karę upomnienia i zobowiązano do zwrotu kosztów postępowania w kwocie 413,40 zł. Odwołanie Skarżącego od powyższego orzeczenia zostało rozpatrzone przez Główną Komisję Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, która orzeczeniem z 19 października 2020 r. utrzymała zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy uznał, że okoliczności faktyczne zostały przez Komisję Orzekającą ustalone prawidłowo i prawidłowo oceniono je pod względem prawnym w perspektywie przepisów u.o.n.d.f.p. Podniesiono, że 22 czerwca 2016 r., w dacie zawarcia umowy, art. 144 ust. 1 p.z.p. zakazywał istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany. Ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1020) dokonano znaczącej zmiany art. 144 p.z.p., obowiązującej od 28 lipca 2016 r. W art. 19 ust. 1 ustawy nowelizującej postanowiono, że do umów w sprawach zamówień publicznych zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w art. 19 ust. 3 pkt 1 tej ustawy uznano za dopuszczalne zmiany umów w sprawie zamówienia publicznego, zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej lub zawartych w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wszczętego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, jeżeli zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany. Regulacje te musiały zostać przez Skarżącego uwzględnione. Natomiast w nawiązaniu do art. 24 u.o.n.d.f.p. przyjęto, że art. 144 p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w czasie popełnienia naruszenia nie był względniejszy dla Skarżącego. W skardze na powyższe orzeczenie Skarżący, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania, zarzucił naruszenie przez organy orzekające prawa materialnego - art. 144 ust. 1 pkt 1 p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ziściły się przesłanki do zmiany umowy, podczas gdy zmiany wprowadzone aneksami zostały przewidziane w ogłoszeniu o zamówieniu i SIWZ, a także art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że zawarcie aneksów stanowiło zmianę umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych uzasadniającą jego odpowiedzialność, podczas gdy działanie to nie stanowiło naruszenia prawa, a stwierdzenie jego odpowiedzialności wymagało od organów dokonania własnej interpretacji zapisów umowy odmiennej od przyjętej przez Gminę, podczas gdy przypisane naruszenie nie wynika wprost z działania niezgodnego z dyspozycją przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podniósł, że został ukarany za niedochowanie należytej staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za przygotowanie zamówienia publicznego za zaniechanie w uzgodnieniu dokumentacji przetargowej z Dolnośląską Służbą Dróg i Kolei we Wrocławiu, ale były to okoliczności nieprzewidywalne na etapie przygotowania przetargu, co legło u podstaw zawartych aneksów. Nie były to jednak czyny karalne na gruncie u.o.n.d.f.p. W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wniosła o jej oddalenie. Uchylając zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu, Sąd pierwszej instancji uznał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd przyjął, że okoliczności faktyczne nie były sporne między stronami. Przedmiotem sporu było to, czy organy prawidłowo zinterpretowały art. 144 ust. 1 pkt 1 p.z.p., a przez to zastosowały art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p. uznając, że Skarżący zawinił stwierdzonym naruszeniom. W ogłoszeniu o zamówieniu oraz w SIWZ Zamawiający w pkt 1 ppkt 5 odnośnej części SIWZ określił dopuszczalne istotne zmiany umowy oraz określił warunki zmian, a przyczyny, które były powodem podpisania aneksów zmieniających termin realizacji zamówienia były wskazane w SIWZ jako te, które mogły być powodem zmiany terminu zakończenia zadania. Wystąpienie podstaw aneksowania umowy było niezależne od obu stron. M.in. brak było informacji na temat konieczności dzielenia i przejmowania działek niezbędnych pod budowę drogi, która to okoliczność ujawniła się dopiero w późniejszym czasie, po rozstrzygnięciu przetargu i była spowodowana zmianą pierwotnej koncepcji realizacji Inwestycji przez podmiot trzeci dla samego zamówienia publicznego. Zmiany te doprowadziły do konieczności uregulowania stanu prawnego gruntów. Na termin realizacji inwestycji wpływ miała także konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego organy powinny ponownie rozpatrzeć stanowisko Skarżącego przez pryzmat warunków określonych w SIZW, w tym w pkt 1 ppkt 5 lit. f) i g). Sąd uznał, że organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie zastosowały art. 19 ust. 1 ustawy nowelizującej z 22 czerwca 2016 r., ale przepisy nieobowiązujące w dacie podpisywania umowy przez Gminę. Nie uwzględniły też art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy nowelizującej, choć zamawiający przewidział możliwość dokonania zmiany umowy w ogłoszeniu o zamówieniu lub w SIWZ oraz określił warunki takiej zmiany. Nieprawidłowo zastosowały art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p. Odnosząc się do wykładni tego przepisu oraz art. 144 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Sąd przyjął, że jeżeli zamawiający przewidział możliwość zmiany umowy, to nie można było twierdzić, że działał z naruszeniem prawa. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 2238/15 wskazał, że w świetle art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p. naruszenie dyscypliny finansów publicznych musi być ujmowane formalnie, gdyż organy dyscyplinarne i sądy administracyjne nie mają kompetencji do badania treści umów i wypowiadania się, które zmiany umowy w konkretnych okolicznościach faktycznych są istotne i z jakiego powodu. Jeżeli taka konieczność zaistniałaby, to należałoby ją ustalić w drodze powództwa przed sądem cywilnym, ale takiego postępowania nie zainicjowano. Konkludując, Sąd przyjął, że organy niezasadnie przypisały Skarżącemu winę w popełnieniu zarzucanego czynu, ponieważ nie dopuścił się on naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie odnoszącym się do powołanych przepisów p.z.p. Od ww. wyroku Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego kasacyjnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1. art. 144 ust. 1 p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że jeżeli zamawiający w SIWZ lub w ogłoszeniu przewidział możliwość określonej zmiany, to bez znaczenia jest zakres zmiany, która faktycznie nastąpi na skutek aneksu umowy, podczas gdy prawidłowa wykładania art. 144 ust. 1 p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania i w czasie zawarcia spornych aneksów (przypisanych czynów), jak również w brzmieniu obowiązującym w czasie zawarcia umowy pierwotnej wskazuje, że zamawiający, przewidując możliwość dokonania zmiany umowy (w ogłoszeniu o zamówieniu lub w SIWZ) istotnych warunków zamówienia, to ma jednocześnie obowiązek określić warunki takiej zmiany, a więc nie może legalnie dokonać zmiany wbrew określonym przez siebie warunkom, a przy wykładni ww. przepisu należy mieć na względzie to, że w p.z.p. obowiązuje zasada, że nie należy zmieniać umów, przy czym od zasady tej przewidziano wyjątki, których nie można interpretować rozszerzająco, a na skutek błędnej wykładni normie wynikającej z art. 144 p.z.p. Sąd pierwszej instancji nadał nieprawidłowe znaczenie i niezasadnie uwzględnił skargę, 2. art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p. w zw. z art. 144 p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nie doszło do przypisanego Obwinionemu naruszenia określonego w art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p., ponieważ "Sąd podziela w tym względzie stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne, iż deliktem dyscyplinarnym z art. 17 ust. 6 u.o.d.f.p. jest zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów P.z.p., a więc art. 144 ust. 1 tej ustawy", a jak wskazał Sąd w kolejnym zdaniu "W tym przepisie wyraźnie wskazano, że niedopuszczalna jest zmiana umowy, jeżeli zamawiający nie przewidział jej w ogłoszeniu lub w SIWZ. Gdy taką zmianę przewidział w tych dokumentach, to nie można zasadnie twierdzić, że działał z naruszeniem prawa", podczas gdy prawidłowa wykładania art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p. w zw. z art. 144 p.z.p. prowadzi do wniosku, że ponieważ naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zmiana umowy z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, to gdy dopuszczono na podstawie art. 144 p.z.p. w SIWZ lub w ogłoszeniu możliwość określonej zmiany umowy (pod pewnymi, określonymi warunkami), to dokonanie zmiany bez zachowania tych warunków jest niezgodne z przepisami zamówieniach publicznych i narusza dyscyplinę finansów publicznych, a na skutek błędnej wykładni art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p. w zw. z art. 144 p.z.p. Sąd nadał tym normom nieprawidłowe znaczenie i niezasadnie uwzględnił skargę, 3. art. 24 ust. 1 u.o.n.d.f.p. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, który to przepis organ miał obowiązek zastosować i zastosował opisując swoje ustalenia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, a na skutek pominięcia znaczenia tego przepisu i jego niezastosowania Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ zastosował do oceny przypisanych czynów niewłaściwy stan prawny, podczas gdy obowiązkowe zastosowanie art. 24 ust. 1 u.o.n.d.f.p. nakazywało porównać stany prawne obowiązujące w czasie orzekania i w czasie czynu i zastosować stan prawny obowiązujący w czasie orzekania, chyba że stan prawny z chwili czynu byłby względniejszy dla sprawcy, zaś niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 1 u.o.n.d.f.p. spowodowało także pominięcie szczegółowych wyjaśnień w zakresie związanym z art. 24 ust. 1 u.o.n.d.f.p. zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dotyczących m.in. tego, że stan prawny obowiązujący w chwili popełnienia czynu nie był względniejszy dla sprawcy od stanu prawnego obowiązującego w czasie orzekania, 4. art. 19 ust. 1 oraz art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1020) w zw. z art. 24 u.o.n.d.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że "organy orzekające w sprawie nie zastosowały art. 19 ust. 1 ustawy nowelizującej, gdyż zastosowały przepisy nie obowiązujące w dacie podpisywania umowy przez Gminę. Organy nie wzięły też pod uwagę cyt. regulacji art. 19 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, bowiem w ocenie Sądu zamawiający przewidział możliwość dokonania zmiany umowy w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany", podczas gdy są to przepisy przejściowe, które regulowały kwestie związane z określeniem przepisów właściwych w zw. z ww. nowelizacją p.z.p., zostały wskazane i omówione przez Główną Komisję Orzekającą jako przepisy, które zamawiający musiał uwzględnić zawierając aneksy 1-4 do umowy nr 4/16 z 22 czerwca 2016 r., natomiast Główna Komisja Orzekająca, działając w oparciu o art. 24 ust. 1 u.o.n.d.f.p. dokonała oceny stanu prawnego obowiązującego w czasie popełnienia przypisanego Obwinionemu czynu i w czasie orzekania, w konsekwencji zastosowała przepisy obowiązujące w dacie orzekania, uznając m.in. że w zakresie dotyczącym art. 144 p.z.p. nie zachodzi określona w art. 24 ust. 1 u.o.n.d.f.p. przesłanka stosowania ustawy obowiązującej w czasie popełnienia naruszenia, ponieważ nie jest ona względniejsza dla sprawcy, 5. art. 25, art. 45, art. 59 ust. 2 i art. 80 ust. 1 u.o.n.d.f.p. poprzez nieuwzględnienie i niezastosowanie przepisów określających kompetencje organów właściwych w sprawach naruszenia dyscypliny finansów publicznych i przyjęcie, że organy te nie mogą czynić własnych ustaleń w sprawie, w której nie zapadł prawomocny wyrok, podczas gdy organy właściwe w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych są uprawnione i zobowiązane do czynienia własnych ustaleń, a wyrokami sądu są związane tylko wówczas gdy zostały wydane w sprawie i stały się prawomocne, a nie mają podstaw, aby uchylać się od prowadzenia czynności w sprawie, w której wyrok nie zapadł lub nie podjęto kroków, które zmierzałyby do wydania wyroku, II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 89 ust. 1 u.o.n.d.f.p. poprzez niedokonanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i uznanie, że zachodziły przesłanki do dokonania zmian umowy nr 4/16 z 22 czerwca 2016 r. określonych w czterech kolejnych aneksach do tej umowy, pomimo że nie były spełnione warunki pozwalające na zawarcie spornych aneksów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe i uzasadnione ustalenia komisji orzekających wskazują, że nie było podstaw do dokonywania zmian umowy, a więc ich dokonanie przez zamawiającego stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 144 ust. 1 p.z.p., art. 17 ust. 6 i art. 24 u.o.n.d.f.p. poprzez uchylenie zaskarżonych orzeczeń wynikające z nieuzasadnionego uznania, że doszło do naruszenia przez organy orzekające mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że celem ustawy o zamówieniach publicznych jest ochrona uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Dlatego wprowadzone zostały określone procedury i generalny nakaz udzielania zamówień publicznych zgodnie z p.z.p. Co do zasady, jak wynika z art. 144 p.z.p., umowy zawierane w trybie zamówień publicznych nie mogą podlegać modyfikacjom. Stanowią one bowiem efekt przeprowadzenia sformalizowanego postępowania, w którym dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w oparciu o określone warunki udziału w postępowaniu oraz kryteria oceny ofert. Zmiany są możliwe tylko po spełnieniu określonych warunków, które jako wyjątkowe należy interpretować ścisle i w powiązaniu z okolicznościami faktycznymi. Treść powyższej regulacji odpowiada regulacjom unijnym, w tym art. 72 dyrektywy 2014/24/UE i art. 89 dyrektywy 2014/25/UE. Postępowanie w sprawie było prowadzone na podstawie wyników kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych i w związku z ujawnionymi okolicznościami wskazującymi na naruszenie dyscypliny finansów publicznych w Gminie J. w związku z przedmiotową inwestycją i naruszeniem art. 144 p.z.p. poprzez nieuzasadnione wydłużenie terminu realizacji umowy. Zastrzeżenia do protokołu z kontroli były rozpatrywane przez Krajową Izbę Odwoławczą, ale ich nie uwzględniła. Ustalenia tych podmiotów należało uwzględnić także w tym postępowaniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie, zmiana umowy nastąpiła z naruszeniem art. 144 p.z.p. i mogła mieć wpływ na krąg wykonawców potencjalnie zainteresowanych zamówieniem oraz kalkulację ceny przez potencjalnych oferentów. Zmiany terminu realizacji umowy miały charakter zmian istotnych, ale zostały wprowadzone pomimo, że nie wypełniały przesłanek uzasadniających możliwości ich wprowadzenia, ponieważ były zależne od Zamawiającego i Wykonawcy. Wskazane czyny wyczerpują znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji ocenił jako prawidłowe. Uznał, że organy w sposób rozszerzający dokonały wykładni przepisów materialnoprawnych, na podstawie których orzekły o jego odpowiedzialności. Przedmiotowa umowa została aneksowana na podstawie przewidzianych przypadków, zgodnie z art. 144 ust. 1 p.z.p. Konieczność modyfikacji przyjętych rozwiązań projektowych oraz uzyskania niemożliwych do przewidzenia na etapie planowania inwestycji danych, zgód i pozwoleń osób trzecich lub właściwych organów, w tym dzielenia i przejmowania działek niezbędnych pod budowę drogi, były wynikiem zmiany koncepcji realizacji inwestycji przez podmiot trzeci. Skarżący uznał, że dopełnił wymagań należytej staranności, a wynikłe problemy nie były przez niego zawinione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ istota sprawy okazała się dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Nie stwierdzono natomiast, aby zachodziły określone w przepisach art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Dlatego rozpoznanie ww. środka zaskarżenia nastąpiło w granicach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 183 § 1, art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, a czego nie kwestionowała Główna Komisja Orzekająca, okoliczności faktyczne ustalone w toku postępowania prowadzonego przez organy w sprawie odpowiedzialności Skarżącego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie były sporne. Dlatego okoliczności te, wobec braku odpowiednich podstaw kasacyjnych (w tym skargi kasacyjnej Skarżącego), legły także u podstaw rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozbieżności między stronami dotyczyły zasadniczo wykładni przepisów prawa materialnego oraz prawidłowości ich zastosowania. Z okoliczności faktycznych wynikało, że Gmina J., reprezentowana przez Burmistrza, 27 maja 2016 r. zamieściła w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenie o zamówieniu na roboty budowlane, w wyniku którego 22 czerwca 2016 r. zawarła z Wykonawcą umowę na realizację zamówienia w postaci zaprojektowania i budowy ciągu pieszo-rowerowego, ustalając termin wykonania umowy na 30 września 2016 r., w tym termin opracowania i przekazania kompletnej dokumentacji projektowej określono na 30 dni od zawarcia umowy, a wykonania robót budowlanych na 30 września 2016 r. Umowa ta była następnie czterokrotnie zmieniana co do terminu wykonania zamówienia: 30 września 2016 r. na 10 listopada 2016 r., 10 listopada 2016 r. na 15 kwietnia 2017 r., 14 kwietnia 2017 r. na 16 czerwca 2017 r. i 16 czerwca 2017 r. na 31 października 2017 r. W sekcji III, części IV.3 pkt 1 ppkt 5 ogłoszenia o zamówieniu publicznym przewidziano warunki zmiany umowy w zakresie terminu obowiązywania umowy. Orzekające w sprawie organy uznały, że wszystkie cztery zmiany umowy zostały dokonane z naruszeniem art. 144 ust. 1 p.z.p., ponieważ okoliczności, które legły u podstaw tych zmian, nie mieściły się w katalogu warunków, jakie przewidziano w ogłoszeniu o zamówieniu. W tak ustalonych okolicznościach faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował przepisy art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p. i art. 144 ust. 1 p.z.p. oraz błędnie uznał, że orzekające w sprawie organy z naruszeniem prawa przypisały Skarżącemu odpowiedzialność za ich naruszenie przyjmując, że ponosi on winę w ich naruszeniu, gdyż możliwość zmiany umowy została przewidziana w ogłoszeniu o zamówieniu lub w SIWZ, natomiast organy nie były uprawnione do oceny, czy powody, które legły u podstaw tych zmian, mieściły się w warunkach określonych w ogłoszeniu o zamówieniu lub w SIWZ, gdyż jedynym uprawnionym podmiotem do dokonania takiej oceny był sąd powszechny, a takiego postępowania nie zainicjowano. Zastrzec już w tym miejscu należy, co zostanie rozwinięte w dalszej części uzasadnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną nie podzielił wykładni odnośnych przepisów dokonanych w wyroku o sygn. akt II GSK 2238/15, na który powołał się Sąd pierwszej instancji i Skarżący. Jak bowiem słusznie podniesiono w wyroku o sygn. akt I GSK 1010/23, zaakceptowanie stanowiska wyrażonego w wyroku o sygn. akt II GSK 2238/15 oznaczałoby, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych miałaby jedynie iluzoryczny charakter i byłaby nie do zaakceptowania z punktu widzenia realizacji celu tej regulacji prawnej, na co także słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów kasacyjnych, które ocenione zostały łącznie, ponieważ odnosiły się w istocie do kwestii przypisania Skarżącemu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych za delikt określony w art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p, wskazać należy, że zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe oraz postępowanie w tych sprawach zostały w sposób autonomiczny uregulowane w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Określono w niej podmioty podlegające tej odpowiedzialności oraz zdefiniowano naruszenia, a także zasady odpowiedzialności stanowiąc w art. 19 ust. 1 i 2, że ponosi ją osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Z art. 19 ust. 2 zd. 2 wynika, że nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Natomiast w art. 24 ust. 1 postanowiono, że jeżeli w czasie orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia tego naruszenia, stosuje się ustawę nową, z tym że należy stosować ustawę obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy. Jeżeli chodzi natomiast o postępowanie, to w art. 80 ust. 1, statuującym zasadę obiektywizmu, zobowiązano organy prowadzące postępowanie do badania i uwzględniania okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. W art. 87 określono, że przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W art. 89 ust. 1 zobowiązano organy do wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast w art. 137 ust. 2 określono obligatoryjne składniki uzasadnienia orzeczenia, w tym w punktach 1-3 nakazano przedstawić w uzasadnieniu ustalenia faktyczne i wyjaśnienie podstawy prawnej. W myśl art. 169 ust. 1, na prawomocne orzeczenia i postanowienia Głównej Komisji Orzekającej kończące postępowania stronom przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponieważ ustawa ta nie określiła kryterium kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, musiała nim być nim zgodność z prawem, o której mowa w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p. stanowił, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego lub umowy ramowej z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych. Regulacja ta samoistnie nie pozwalała określić w pełni zachowania wypełniającego kryteria deliktu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Odsyłała bowiem do przepisów o zamówieniach publicznych. Art. 144 ust. 1 p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień zawierania przedmiotowej umowy, stanowił, że zakazuje się istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany. Przepis ten uległ zmianie na mocy ustawy nowelizującej z 22 czerwca 2016 r. poprzez określenie wprost w ustawie przypadków, w których dopuszczalna jest zmiana umowy. W nowym brzmieniu nadal przewidywał on zakaz zmiany postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty (ust. 1), chyba że zmiany zostały przewidziane w ogłoszeniu o zamówieniu lub SIWZ w postaci jednoznacznych postanowień umownych, które określają ich zakres, w szczególności możliwość zmiany wysokości wynagrodzenia wykonawcy, i charakter oraz warunki wprowadzenia zmian (ust. 1 pkt 1), jeżeli zmiany, niezależnie od ich wartości, nie będą istotne w rozumieniu ust. 1e (ust. 1 pkt 5). W przepisach przejściowych ustawy nowelizującej postanowiono, że do umów w sprawach zamówień publicznych zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 19 ust. 1), przy czym za dopuszczalne uznano zmiany umów w sprawie zamówienia publicznego, zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy lub zawartych w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wszczętego przed dniem wejścia w życie ustawy, jeżeli zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany (art. 19 ust. 3 pkt 1). Ustawa nowelizująca weszła w życie 28 lipca 2016 r. Niezależnie jednak od tego, która z powyższych regulacji p.z.p. lub ustawy nowelizującej stanowiła podstawę prawną zmiany przedmiotowej umowy, za zgodną z prawem zmianę terminu realizacji umowy mogła być uznana tylko taka, którą zamawiający przewidział w ogłoszeniu o zamówieniu lub SIZW i określił jej warunki. Do zmiany umowy, która nie wyczerpywałaby znamion określonych w art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p., konieczne było spełnienie warunków zmiany przewidzianych w ogłoszeniu o zamówieniu lub w SIWZ. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył już, że nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku o sygn. akt II GSK 2238/15. Przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zobowiązują właściwe w sprawie organy do ustalenia okoliczności faktycznych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Mają one zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, ustalając fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Czyniąc te ustalenia prowadzą autonomiczne postępowanie, w którym samodzielnie oceniają zgromadzone dowody i ustalają, czy obwiniony ponosi winę w popełnieniu zarzucanego mu czynu. Z art. 45 ust. 1 i 2 u.o.n.d.f.p. wynika, że członkowie komisji orzekających i Głównej Komisji Orzekającej są niezawiśli w zakresie orzekania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych i podlegają tylko przepisom prawa; orzekają w granicach określonych ustawą oraz na mocy przekonania opartego na ocenie dowodów, rozstrzygają samodzielnie nasuwające się zagadnienia prawne i nie są związani rozstrzygnięciami innych organów, z wyjątkiem prawomocnego wyroku sądu. W ramach swoich kompetencji były więc uprawnione do oceny, czy stwierdzone zmiany umowy spełniały warunki ustawy, do której ustawodawca odsyłał w art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p. Akceptacja stanowiska, że właściwe organy nie mogłyby samodzielnie oceniać wszystkich przesłanek odpowiedzialności i zgromadzonych dowodów, lecz powinny inicjować postępowanie przed sądem powszechnym w celu oceny charakteru zmiany umowy, czyniłaby niemożliwym ustalenie przez nie, czy obwiniony ponosi winę w naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, o której mowa w art. 19 ust. 2 u.o.n.d.f.p. Godziłoby to w cel tej ustawy i oznaczało, że odpowiedzialność taka miałaby iluzoryczny charakter, skoro jakiejkolwiek postanowienie w ogłoszeniu o zamówieniu lub w SIZW umożliwiające zmianę umowy wyłączałoby odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych niezależnie od tego, czy dokonane faktycznie zmiany umowy były funkcjonalnie związane z przewidzianymi przez zamawiającego warunkami zmiany. Dlatego zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 45 ust. 1 i 2, 80 ust. 2 i art. 89 ust. 1 u.o.n.d.f.p. także okazał się zasadny. W okolicznościach kontrolowanej sprawy termin wykonania umowy stanowił istotny element umowy w rozumieniu art. 144 ust. 1 p.z.p., ponieważ mógł on mieć wpływ na krąg potencjalnych przedsiębiorców zainteresowanych udziałem w przetargu i mógł pełnić czynnik cenotwórczy, jako element kalkulacyjny przy przygotowywaniu oferty (por. wyroki TSUE w sprawach C-454/06 i C-496/99). Przewidziany pierwotnie termin mógł być zbyt krótki, przez co potencjalni wykonawcy mogli nie złożyć ofert, gdyż mogli nie mieć możliwości realizacji przedmiotu zamówienia w terminie określonym przez zamawiającego. Natomiast późniejsza, czterokrotna zmiana terminu umowy z 30 września 2016 r. na 31 października 2017 r. oznaczała wydłużenie terminu realizacji inwestycji budowlanej (około trzymiesięcznego) o przeszło rok. Kwestia ta nie była jednak sporna, ponieważ gdyby organy przyjęły odmienne stanowisko, to postępowanie w sprawie odpowiedzialności nie mogłoby zakończyć się orzeczeniem o odpowiedzialności Obwinionego; zmiany nieistotne nie podlegały bowiem zakazowi, o którym mowa w art. 144 ust. 1 p.z.p. Ponieważ nie stanowiła ona też żadnej z podstaw kasacyjnych, to została tylko przez Naczelny Sąd Administracyjny zasygnalizowana. Przechodząc do analizy przepisów art. 144 p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy, art. 19 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy nowelizującej z 22 czerwca 2016 r. oraz art. 144 p.z.p. po nowelizacji, wskazać należy, że jej wyniki dały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstawy do uznania, że orzeczenie o odpowiedzialności Obwinionego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych było zgodne z prawem. Z uwagi na jednoznaczną treść art. 19 ust. 1 ustawy nowelizującej nie mogło być wątpliwości, że do przedmiotowej umowy nie znajdował zastosowania art. 144 w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją. Nie zwalniało to jednak organów orzekających od prawnej analizy przywołanego już art. 24 ust. 1 u.o.n.d.f.p. Słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji tego zagadnienia nie dostrzegł i w ogóle się do niego nie odniósł, choć wytknął organom, że nie zastosowały art. 19 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy nowelizującej, a zastosowały przepisy nieobowiązujące w dacie podpisywania umowy. Kwestionując dopuszczalność zastosowania art. 144 p.z.p. w brzmieniu nadanym nowelizacją Sąd pierwszej instancji powinien uczynić przedmiotem swej analizy tę regulację, ponieważ miała ona istotne znaczenie dla oceny stanu prawnego względniejszego dla Obwinionego. Powinien też ocenić wpływ takiego naruszenia na wynik sprawy. Niezależnie jednak od tego uchybienia Sądu stwierdzić należało, że zmiana terminu przedmiotowej umowy mogła mieć miejsce tylko w przypadkach przewidzianych w ogłoszeniu o zamówieniu lub w SIZW i na warunkach w nich określonych. Przyczyny, które Skarżący wskazywał jako powody przedłużania terminu realizacji umowy, nie mogły być uznane za spełniające warunki przewidziane w ogłoszeniu o zamówieniu. W warunkach tych przyjęto bowiem, że może to mieć miejsce tylko "z przyczyn niezależnych od Wykonawcy i Zamawiającego". Warunek ten dotyczył także przypadków określonych w lit. d) - konieczności modyfikacji przyjętych rozwiązań projektowych, lit. f) – wstrzymania prac objętych umową przez właściwy organ z przyczyn niezależnych od Wykonawcy, lit. g) konieczności uzyskania niemożliwych do przewidzenia na etapie planowania inwestycji danych, zgód bądź pozwoleń osób trzecich lub właściwych organów. Przywoływane przez Skarżącego okoliczności niewątpliwie były zależne od Zamawiającego. Znaczna część trudności związanych z wykonaniem inwestycji wynikała bowiem z nieuregulowania przez Zamawiającego stanu prawnego gruntów, na których planowana była inwestycja, na etapie opracowywania obligatoryjnego programu funkcjonalno-użytkowego, o którym była mowa w art. 31 ust. 2 p.z.p. Dokument ten powinien pozwolić na jednoznaczną ocenę przebiegu inwestycji w kontekście ustalenia tytuły prawnego do dysponowania niezbędnymi nieruchomościami na cele budowlane, stosownie do art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a także określenie, jaka dokumentacja będzie niezbędna do realizacji planowanej inwestycji i w jakim, przewidzianym w prawie budowlanym trybie, należało ją przeprowadzić, aby podczas wykonywania robót budowlanych nie musiał interweniować organ nadzoru budowlanego, co wynikało z § 15 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. 2013 r. poz. 1129). Jak zresztą trafnie zauważono w zaskarżonym orzeczeniu, Zamawiający wszczął postępowanie o zamówienie publiczne 22 maja 2016 r. bez uregulowania kwestii formalnych w zakresie przekształceń własnościowych działek, na co uwagę zwróciła Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu w piśmie z 17 czerwca 2016 r. (wskazywana w toku postępowania jako podmiot trzeci, który swoim stanowiskiem wywołał określone zmiany w inwestycji). To właśnie te kwestie wywołały konieczność dwóch pierwszych zmian umowy. Nie można było uznać za okoliczność niezależną od Zamawiającego nie tylko tego, że nie doszło wcześniej do uregulowania stanu prawnego niezbędnych nieruchomości, ale także określenia, jaki rodzaj dokumentacji będzie niezbędny do jej realizacji zgodnie z przepisami prawa. Dwie kolejne zmiany terminu umowy były pokłosiem postanowienia organu nadzoru budowlanego wstrzymującego roboty budowlane z uwagi na ich wykonywanie bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrażającego postępowanie legalizacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Głównej Komisji Orzekającej, że za poprawność formalną i merytoryczną postępowania o udzielenie zamówienia publicznego odpowiada kierujący daną jednostką, a nie przywoływany wielokrotnie przez Skarżącego podmiot trzeci, który w tym postępowaniu nie pełnił żadnej roli. W świetle powyższego nie można było przyjąć, że Skarżący dochował wymagań należytej staranności, o której mowa w art. 19 ust. 2 u.o.n.d.f.p. i że okoliczności związane ze zmianami terminu umowy były od niego niezależne i że nie mógł ich uniknąć mimo dołożenia należytej staranności. Dokonanie zmian umowy bez zachowania warunków określonych w ogłoszeniu o zamówieniu było niezgodne z przepisami o zamówieniach publicznych i wyczerpywało znamiona naruszenia określonego w art. 17 ust. 6 u.o.n.d.f.p. Wynikały one z nieprawidłowego przygotowania zamówienia publicznego, czego konsekwencją były komplikacje przy realizacji zamówienia i konieczność zmiany terminu jego wykonania. Dlatego w ustalonych przez organy okolicznościach faktycznych uznanie Obwinionego za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych okazało się zgodne z prawem. Nie powinno zaś ulegać wątpliwości, na co słusznie zwraca się uwagę w literaturze prawniczej, że osoby, które dobrowolnie podejmują się profesjonalnego pełnienia funkcji publicznej, obejmującej także gospodarowanie publicznymi środkami pieniężnymi, zobligowane są do przestrzegania obowiązującego prawa i ponoszą przewidziane prawem konsekwencje swoich działań i zaniechań (zob. A. Kościńska-Paszkowska (red), Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz (do art. 19). WKP 2021 oraz wyrok NSA o sygn. akt I GSK 1010/23). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi kasacyjnej Głównej Komisji Odwoławczej oznaczało, że należy jej się zwrot od Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika (360 zł), którego wysokość określono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.