I SA/Wa 993/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 lutego 2023 r. nr KKU-115/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę. [...], decyzją z 23 lutego 2023 r.,na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dalej "ustawa komunalizacyjna" i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, po rozpatrzeniu odwołania spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z dnia 13 czerwca 2022 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2022 r., znak: [...], stwierdzającej nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księgę wieczystą nr [...], dalej "nieruchomość", utrzymało ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wojewoda w zaskarżonej decyzji, stwierdził nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r" przez Gminę Miasto [...], prawa własności wyżej opisanej nieruchomości uznając, że ww. nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Wojewoda podniósł także, że w toku postępowania nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, w dniu 27 maja 1990 r., oddana była w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Jak wskazano w treści ww. decyzji Wojewody, w postępowaniu komunalizacyjnym nie udowodniono, że nieruchomość należała w sensie prawnym do PKP, a zatem nie ma przeszkód do komunalizacji, a negatywnej przesłanki komunalizacji nie stanowi również art. 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" . W ocenie Wojewody zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy i brak jest przeciwwskazań do komunalizacji, o jakich mowa w dalszych przepisach ustawy. PKP wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając Wojewodzie [...] naruszenie art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP poprzez jego błędne niezastosowanie, błąd polegający na wadliwym ustaleniu, iż znaczenie dla treści decyzji komunalizacyjnej ma to, czy w toku postępowania udowodniono, że nieruchomość należała w sensie prawnym do PKP, naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji PKP w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP oraz art. 80 kpa w zw. z 35 ust. 3 ustawa o komercjalizacji PKP w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, KKU uznało za słuszną argumentację Wojewody [...] podniesioną w treści decyzji, stanowiącą, że postępowanie w ramach którego została ona wydana, zostało wszczęte jako zagadnienie wstępne dla prowadzonej przez Wojewodę sprawy uwłaszczenia na rzecz PKP. Ewentualna komunalizacja nieruchomości z mocy prawa następowała z dniem 27 maja 1990 r., tym samym konieczne było ustalenie, czy nieruchomość nie przeszła z tą datą na własność gminy, a odpowiedź pozytywna wyklucza możliwość uwłaszczenia na rzecz PKP. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Ponadto, decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. W księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jako właściciel niezmiennie ujawniony pozostaje Skarb Państwa. Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". "Należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Należenia mienia do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości , grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Ponadto, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). Regulacje poprzedzające ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów art. 7 w zw. z art. 77 kpa, organ wskazał, że wyrażona w art. 7 kpa zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Strona powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Podobnie strona powinna przedłożyć dowody, gdy ich przekazanie zależy wyłącznie od jej woli. W takich sytuacjach nieskuteczne będzie, co do zasady, późniejsze kwestionowanie przez stronę zachowującą się biernie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca PKP. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: -prawa materialnego w postaci przepisu art. 34 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 08.09.2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego ódzkiego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 146) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, iż przesłanką do odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa w przedmiotowych okolicznościach przez Gminę Miasta [...] może być brak potwierdzenia przysługującego PKP tytułu prawnego do zarządu terenem przedmiotowej działki, podczas gdy rzeczony przepis art. 34 ustawy o komercjalizacji (...) warunkuje stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego od posiadania przez PKP danej nieruchomości, które to przesłanki zostały spełnione, -prawa materialnego tj. art. 5 ustawy z dnia 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie istnienia przesłanek wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowej działki w sytuacji, w której przedmiotowa działka niewątpliwie należała do PKP, gdyż była w użytkowaniu PKP, jak i w posiadaniu tegoż przedsiębiorstwa państwowego; - prawa materialnego w postaci przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.) poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie wynikające z treści księgi wieczystej domniemania prawnego, iż właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest Skarb Państwa, co z kolei doprowadziło do błędnego wydania decyzji utrzymującej w mocy uprzednio zaskarżoną decyzję Wojewody [...] o nieodpłatnym nabyciu przez Gminę Miasta [...] prawa własności nieruchomości; -prawa materialnego w postaci przepisu art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" [t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 146] poprzez jego błędne niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, która to działka niewątpliwie była w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, w związku z czym z dniem 01.06.2003 r. działka ta nie podlegała komunalizacji; naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci przepisu art. 87 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27.05.1990 r. poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż w sytuacji, w której Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe (tj. państwowa jednostka organizacyjna) posiadało w użytkowaniu nieruchomości objęte działką [...] w [...] w dniu wejścia rzeczonej ustawy w życie, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r., w związku z czym z mocy prawa działka ta przeszła w zarząd wskazanej jednostki, w związku czym nie istnieje wymóg legitymowania się przez obecne PKP SA fizycznym dokumentem oddania nieruchomości w zarząd, powinno zostać uznane przez organy administracyjne rozpatrujące sprawę za okoliczność wyłączającą możliwość stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę Miasta [...]; -mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji (...) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 03.01.2000 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach poprzez nieuwzględnienie przedłożonego przez skarżącą wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach pomimo, iż obowiązujący ww. przepis powszechnie obowiązującego prawa enumeratywnie dopuszcza możliwość opierania przedmiotowego wniosku na rzeczonej ewidencji, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa przez skarżącą, podczas gdy potwierdzenie posiadania przez PKP może nastąpić w oparciu o którykolwiek, co najmniej jeden z dowodów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przepisy art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 17 a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej. W pierwszej kolejności spór w sprawie sprowadza się do kwestii pierwszeństwa rozstrzygnięcia: czy w pierwszej kolejności należy ocenić czy doszło do komunalizacji czy też wobec braku decyzji komunalizacyjnej pierwszeństwo ma sprawa uwłaszczenia PKP na podstawie ustawy komunalizacyjnej, po drugie oczywiście kwestia spełniania przesłanek do komunalizacji. Kwestia ustalenia kto jest właścicielem przedmiotowego gruntu ma istotne znaczenie dla sprawy uwłaszczeniowej PKP. Zgodnie z art. 34 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji warunkiem nabycia przez PKP prawa do nieruchomości jest to aby grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Ustalenie zatem, że Gmina a nie Skarb Państwa była właścicielem nieruchomości wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu. Kwestia ta jest zatem zagadnieniem wstępnym o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ustalony przez organy stan faktyczny w zakresie tytułu prawnego do nieruchomości jest bezsporny, gdyż wynika z księgi wieczystej, powołanej wyżej, z którego wynika, że w prowadzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. Przepisy ustawy z 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w art. 5 stanowią, że co do zasady mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Skutek rzeczowy następuje z mocy prawa z tym dniem, jednakże dla potwierdzenia go konieczne jest wydanie decyzji o charakterze deklaratoryjnym. W konsekwencji mamy zatem sytuację w której skutek w postaci nabycia nieruchomości z mocy prawa na podstawie decyzji komunalizacyjnej "wyprzedza" nabycie nieruchomości na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji pp "PKP". Istotnie art. 34 a tej ustawy wskazuje, że grunty o których mowa w art. 34 z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r., co sugerować by mogło, że przepis ten wyklucza komunalizację tego rodzaju gruntów. Jednakże wykładnia art. 34 a nie może prowadzić do sytuacji w której ustawodawca wyłączyłby od komercjalizacji wszystkie grunty o których mowa w art. 34 tej ustawy. Doszłoby bowiem do sytuacji w której ustawa o komercjalizacji niwelowałaby skutek w postaci skutku, który nastąpił wcześnie z mocy prawa (komunalizacja). Ustawa komunalizacyjna przewiduje dwie możliwości komunalizacji – z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej oraz komunalizację o której mowa w ust. 3 i ust. 4 art. 5 ustawy komunalizacyjnej– na wniosek. Zdaniem Sądu, tylko do takiego rodzaju stanu faktycznego (komunalizacji na wniosek) odnieść należy art. 34 a ustawy o komercjalizacji. Powyższą wykładnię potwierdza choćby wyrok NSA z 3 stycznia 2013, I OSK 1417/11. W wyroku tym zawarto tezę, że art. 34 i 34 a ustawy o komercjalizacji nie dotyczy gruntów których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 2 i 1 ustawy komunalizacyjnej, Ustawa późniejsza nie może niwelować skutków prawnych, które nastąpiły z datą wcześniejszą z mocy prawa. Nie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, (domniemanie jawności wpisów i ich zgodności ze stanem prawnym), gdyż to właśnie wpis w księdze wieczystej stanowił podstawę do przyjęcia możliwości komunalizacji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 podstawą komunalizacji było mienie ogólnonarodowe a więc m.inn. mienie stanowiące własność Skarbu Państwa. Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy. Spór dotyczył także i tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy PKP legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Ma rację organ, że Skarżąca nie wykazała aby grunty te pozostawały w zarządzie PKP na datę komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji. W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie. Obowiązująca w dacie komunalizacji ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała więc powstanie zarządu w określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu w zarząd zawarta za zezwoleniem organu administracji, umowa o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostki organizacyjnymi lub umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy zainteresowane jednostki które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w przewidzianej prawem formie a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do tego gruntu. Oznacza to, że istnienia zarządu nie można było domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, CBOSA). Zgodnie natomiast z ustawą z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (D.U. 1969, Nr 22, poz. 159)), która zastąpiła ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie tej ustawy, zgodnie z art. 87 ust. 1 przekształcało się w zarząd. A zatem żadna z tych regulacji nie pozwalała na przyjęcie, że posiadanie danej nieruchomości mogło być podstawą do wykreowania prawa zarządu. Grunty w wielu przypadkach były w dyspozycji PKP jednakże dysponentem (prawnym właścicielem tego gruntu) był organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na datę komunalizacji, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd czy użytkowanie. W ocenie Sądu ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. PKP nie przedstawiła dokumentów na podstawie których dałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć prawo zarządu PKP do tej nieruchomości. Także przepisy kreujące podmiot Polskie Koleje Państwowe oraz argumenty o konieczności wyposażenia tego przedsiębiorstwa w majątek niezbędny do funkcjonowania nie stanowią podstawy do przyjęcia tezy o przysługującym prawie zarządu nieruchomości. Fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie kreuje po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości. Trzeba przypomnieć, że dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdział 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości. Takiego aktu strona także nie posiada (por. uchwały NSA z: 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16; z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17). Z uchwał tych wynika, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzono, że uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym PKP nie zawierała żadnych postanowień w zakresie przyznania PKP zarządu do mienia będącego w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte po tej dacie. Nie ma w nim mowy o wykreowaniu prawa zarządu. NSA jasno stwierdził w tej uchwale, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis oddający mienie kolejowe w zarząd PKP. Do Skarżącej nie ma zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011r, I OSK 1003/10, 8 maja 2014r., I OSK 2504/14. Sumując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Z tych wszystkich względów niezasadne są zarzuty skargi, w tym dotyczące pierwszeństwa ustawy komercjalizacyjnej nad ustawą komunalizacyjną, naruszenia art. 34 ustawy komercjalizacyjnej i art. 5 ustawy komunalizacyjnej, konieczności zastosowania ustawy komercjalizacyjnej wobec spełniania przesłanek o jakich mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 3 stycznia 2000 r w sprawie potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe PKP gruntów będących własnością Skarbu Państwa. Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.