III OSK 2901/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 121/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach w przedmiocie udzielenia informacji o środowisku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 121/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej: "ŚWIOŚ") w przedmiocie udzielenia informacji o środowisku: w pkt 1 stwierdził, że ŚWIOŚ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z "rażącym" naruszeniem prawa, w pkt 2 zobowiązał ŚWIOŚ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 14 marca 2024 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 4 zasądził od ŚWIOŚ na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z 24 maja 2024 r. Spółka wniosła do WSA w Gliwicach skargę na bezczynność ŚWIOŚ w przedmiocie rozpoznania wniosku Spółki o udostępnienie informacji o środowisku. W uzasadnieniu wskazała, iż pismem z 14 marca 2024 r., na podstawie art. 8 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: "u.o.i.ś.") złożyła wniosek o udzielenie informacji o środowisku, tj. informacji dotyczących środków administracyjnych i działań ŚWIOŚ podjętych w celu ochrony elementów środowiska względem Spółki, a także spółek: [...] sp. z o.o. w [...], [...] sp. z o.o. w [...] oraz osób będących w zarządach tych firm, w postaci kontroli, innych działań i czynności prowadzonych i podejmowanych przez organ od 2022 r. Na dzień wniesienia skargi organ nie podjął czynności w celu rozpatrzenia wniosku Spółki o udostępnienie informacji o środowisku ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Spółka podała także, iż pismem z 4 kwietnia 2024 r. organ wezwał ją do wykazania interesu publicznego, natomiast pismem z 15 maja 2024 r. organ poinformował, że nie może udzielić odpowiedzi na zadane pytania. Decyzją z 15 maja 2024 r. nr DIP/O/100/2024/AK organ odmówił udzielenia informacji publicznej. Spółka zwróciła uwagę, że powyższe pisma i rozstrzygnięcia nie dotyczą wniosku o udostępnienie informacji o środowisku z 15 marca 2024 r., złożonego na podstawie art. 8 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 u.o.i.ś., gdyż pisma te dotyczą wniosku o udzielenie informacji publicznej, którego Spółka nie składała. Z tego względu zdaniem skarżącej organ nie podjął żadnych działań w sprawie wniosku Spółki o udostępnienie informacji o środowisku. W odpowiedzi na skargę ŚWIOŚ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie. Podał, że procedował zgodnie z terminami określonymi w ustawie, nadto na dzień wniesienia skargi postępowanie zostało już zakończone, co w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, czyni skargę niedopuszczalną. Wyjaśnił, iż wniosek Spółki wpłynął do organu 15 marca 2024 r. W dniu 4 kwietnia 2024 r. Spółka została wezwana do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej, jak również wyznaczono nowy termin na załatwienie sprawy 15 maja 2024 r. motywując to skomplikowanym charakterem sprawy. Termin ten mieści się w maksimum ustawowym i został przez organ dochowany. W dniu 15 maja 2024 r. co do części wniosku wydano decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej, natomiast co do pozostałej części Spółka została poinformowana, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej ani informacji o środowisku, lecz dotyczy informacji prywatnych, wobec czego wniosek w tym zakresie nie może być załatwiony pozytywnie. Zdaniem organu, wniosek o udostępnienie informacji został załatwiony w przewidzianym prawem terminie, zaś twierdzenie skarżącej, że do chwili wniesienia skargi organ nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie, w świetle akt sprawy jest twierdzeniem nieprawdziwym. Pisma przesłane skarżącej zostały nadane za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zatem skarżąca miała świadomość podjętych w sprawie czynności. Organ wskazał również, że złożenie skargi na bezczynność stanowi nadużycie prawa do sądu przez skarżącą i wpisuje się w ciąg działań Spółki ukierunkowanych na wywarcie presji na organie, by zaprzestał prowadzenia przewidzianych prawem czynności kontrolnych i administracyjnych. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przyjęta przez organ forma "odpowiedzi" na wniosek Spółki narusza przepisy: konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706, art. 9 ust. 1) oraz dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U.UE.L.2023.41.26, art. 6, dalej: "dyrektywa"). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 dyrektywy, Państwa Członkowskie zapewniają każdemu wnioskodawcy, który uzna, że jego wniosek o udostępnienie informacji został zignorowany, niesłusznie odrzucony (w całości lub częściowo), nieodpowiednio rozpatrzony lub w inny sposób potraktowany niezgodnie z uregulowaniami art. 3, 4 lub 5, dostęp do procedury pozwalającej na zbadanie działań lub uchybień danego organu władzy publicznej przez inny organ władzy publicznej lub ich administracyjną kontrolę przez niezależny i bezstronny organ powołany na mocy przepisów prawa. Poza procedurą odwoławczą, Państwa Członkowskie zapewniają wnioskodawcom dostęp do postępowania odwoławczego przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym na mocy przepisów prawa, przed którym mogą zostać rozpatrzone działania lub uchybienia danego organu władzy publicznej, oraz którego decyzje mogą stać się ostateczne. Wnioskodawcy musi zatem przysługiwać procedura odwoławcza, zarówno administracyjna, jak i sądowa, we wszystkich przypadkach, w których wniosek o udostępnienie informacji o środowisku "zostanie nierozpatrzony" albo "zostanie niesłusznie odrzucony" albo też zostanie "w inny sposób potraktowany niezgodnie z przepisami". Ostatni z wymienionych przypadków obejmuje również sytuację, w której organ zakwalifikuje informację jako niedotyczącą środowiska, a wnioskodawca kwestionuje takie stanowisko. Zdaniem Sądu I instancji, zakwalifikowanie odpowiedzi udzielonej w postaci "zwykłego pisma" jako "innego aktu lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oznaczałoby, że wnioskodawcy przysługiwałaby tylko droga sądowa, bez odwoławczej drogi administracyjnej, która również jest wymagana przez konwencję i dyrektywę. Sąd I instancji stwierdził, że uczynienie zadość wymogom dyrektywy i konwencji możliwe jest zatem jedynie przez wydanie decyzji odmownej z uzasadnieniem, że żądana informacja nie jest informacją o środowisku, która to decyzja będzie podlegać dalszej kontroli instancyjnej. Powyższe stanowi realizację obowiązku prounijnej interpretacji prawa krajowego. Organ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez uwzględnienie skargi w całości z pominięciem tego, że wniosek obejmował 8 punktów, przy czym odnośnie 4 z nich wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (postępowanie odwoławcze od tej decyzji jest w toku), a odnośnie pozostałych 4 poinformowano wnioskodawcę o braku podstaw do uwzględnienia wniosku, co oznacza, że organ nie pozostawał w bezczynności, zwłaszcza w odniesieniu do tych punktów wniosku, które objęte były decyzją administracyjną, przy czym uwzględnienie skargi w sytuacji, w której organ w ustawowym terminie zareagował na wniosek w prawnie przepisanej formie stanowi naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, gdyż Sąd I instancji z jednej strony stwierdził bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej (co do całości wniosku), a z drugiej strony stwierdził, że co do połowy wniosku organ wydał decyzję administracyjną, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż co najmniej co do połowy punktów wniosku skarga powinna zostać oddalona (organ nie był bezczynny, gdyż wydał decyzję administracyjną); II. prawa materialnego, tj.: a) art. 20 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że odnośnie informacji, którą strona wnioskująca uważa za informację o środowisku, a w istocie informacji takiej ona nie stanowi, organ administracji publicznej powinien również wydać decyzję odmowną, aby umożliwić takiej stronie weryfikację tego stanowiska w administracyjnym toku instancji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że w drodze decyzji administracyjnej organ odmawia (przy zaistnieniu przesłanek z art. 16 u.i.o.ś.) jedynie dostępu do informacji o środowisku, a contrario zatem w przypadku informacji niestanowiącej informacji o środowisku decyzja o odmowie udostępnienia byłaby obarczona kwalifikowaną wadą prawną, gdyż byłaby wydana bez podstawy prawnej; b) art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") i w zw. z art. 13 u.i.o.ś. poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że przepisy u.i.o.ś. regulują w sposób kompleksowy dostęp do informacji o środowisku, a tym samym stanowią - w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - leges speciales względem przepisów u.d.i.p., podczas gdy w u.i.o.ś. nie ma żadnych przepisów określających warunki dostępu do informacji przetworzonej, a tym samym, wobec nieuregulowania tej kwestii w przepisach szczególnych, należy powrócić na grunt przepisów ogólnych i dostęp do informacji przetworzonej o środowisku realizować na zasadach art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie w niej zawarte zarzuty można w pełni podzielić. 2. W wyroku z 11 września 2024 r. (sygn. akt II SAB/Gl 121/24) WSA w Gliwicach stwierdził, że ŚWIOŚ dopuścił się bezczynności (która nie miała miejsca z "rażącym" naruszeniem prawa), zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 14 marca 2024 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, oddalił skargę w pozostałym zakresie i zasądził od organu na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej organ wskazał na naruszenie trzech grup przepisów: a) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w całości z pominięciem tego, że wniosek obejmował 8 punktów, przy czym odnośnie do 4 z nich wydano już decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (postępowanie odwoławcze od tej decyzji jest w toku), a odnośnie do pozostałych 4 punktów poinformowano wnioskodawcę pismem o braku podstaw do uwzględnienia wniosku; zatem organ nie pozostawał w "bezczynności" co do tych punktów wniosku, które objęte były objęte wydaną decyzją administracyjną; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny; c) art. 20 ust. 1 u.o.i.ś. w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.i. ś. a także art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 13 u.o.i.ś. - poprzez błędną ich wykładnię. 3. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że art. 74 ust. 3 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Zasadę tę potwierdza art. 4 u.o.i.ś., zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. W związku z tym przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba, że organ ochrony środowiska wykaże, na podstawie przepisów ustawy, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, Ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, LexisNexis 2010, por. też wyrok NSA z 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3750/21). Oznacza to, że udostępnienie informacji o środowisku jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu. W art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.o.i.ś ustawodawca sprecyzował enumeratywnie przypadki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. W związku z tym wskazuje się, że katalog włączeń nie może być rozszerzany w drodze interpretacji (por. K. Gruszecki, Udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. II, LEX/ el 2013). Stosownie do art. 20 ust. 1 u.o.i.ś. odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji. Wykładnia literalna tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości. Odmowa udostępnienia informacji, która stanowi informację o środowisku, przybiera formę aktu administracyjnego, jaką jest decyzja. Natomiast udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w formie czynności materialno-technicznej, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (art. 14 ust. 1 u.o.i.ś.). Termin ten może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 k.p.a. i art. 36 k.p.a. stosuje się odpowiednio (art. 14 ust. 2 u.o.i.ś.). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.o.i.ś., udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponują władze publiczne, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 15 ust. 2 u.o.i.ś. jeżeli informacja o środowisku i jego ochronie nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, władze publiczne powiadamiają pisemnie podmiot żądający informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazują, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. Jeżeli w terminie 14 dni od dnia otrzymania powiadomienia, o którym mowa w ust. 2, podmiot żądający informacji nie poinformuje o wyborze sposobu lub formy udostępnienia spośród wskazanych w powiadomieniu, władze publiczne wydają decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 15 ust. 3 u.o.i.ś). Przytoczone przepisy normują w jakiej formie i w jakim terminie następuje rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie poprzez udostępnienie wnioskowanych informacji lub odmowę ich udostępnienia. 4. Ze stanu faktycznego sprawy wynikają następujące okoliczności, mające znaczenie dla sprawy: - 15 marca 2024 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie informacji wymienionych w nim szczegółowo w pkt od 1 do pkt 8 (w powołaniu na art. 8 ust. 1 u.o.i.ś. oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 u.o.i.ś.); - w odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca odmówiła wykazania "interesu publicznego"; - pismem z 15 maja 2024 r. organ poinformował skarżącą, iż "(...) nie może udzielić odpowiedzi na zadane pytanie", ponieważ wniosek w zakresie pkt 2, 4, 5 i 6 nie dotyczy "informacji publicznych" ani "informacji o środowisku"; - w tym samym dniu, czyli 15 maja 2024 r. organ wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1, 3, 7 i 8 (decyzja ta nie była objęta kontrolą w niniejszym postępowaniu; decyzja ta została uchylona przez GIOŚ w dniu 21 kwietnia 2025 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji); - czyli sprawa wnioskodawcy została niejako podzielona na dwie części: a) część, gdzie organ uznał, że wnioskowane informacje nie dotyczą "informacji publicznych" ani "informacji o środowisku" (tj. w zakresie wniosku z pkt 2, 4, 5 i 6) – organ skierował w tym zakresie do strony pismo z 15 maja 2024 r.; b) część, gdzie organ uznał, że wnioskowane informacje dotyczą "informacji o środowisku" ale wydał w tym zakresie decyzję odmowna (w zakresie pkt 1, 3, 7 i 8 wniosku); wskazane ustalenie były w sprawie bezsporne i nie budzą żadnych wątpliwości. 5. W niniejszej sprawie Sąd I instancji (s. 6 uzasadnienia) jako podstawową przyczynę "stwierdzenia bezczynności" organu wskazał na formę odpowiedzi organu (tj. pismo z 15 maja 2024 r. "odpowiedź na wniosek") jako naruszające: a) konwencję z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706, art. 9 ust. 1); b) dyrektywę 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U.UE.L.2023.41.26, art. 6). Zdaniem Sądu I instancji, "(...) uczynienie zadość wymogom dyrektywy i konwencji możliwe jest zatem jedynie przez wydanie decyzji odmownej z uzasadnieniem, że żądana informacja nie jest informacją o środowisku". Dodatkowo Sąd I instancji wskazał (s. 7 uzasadnienia), że zakwalifikowanie odpowiedzi udzielonej w postaci "zwykłego pisma" jako "innego aktu lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oznaczałoby, że wnioskodawcy przysługiwałaby tylko droga sądowa, bez odwoławczej drogi administracyjnej, która również jest wymagana przez konwencję i dyrektywę. Zdaniem NSA, przyjętych przez Sąd I instancji założeń nie można podzielić. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku na brzmienie art. 9 ust. 1 u.o.i.ś. (informacje podlegające udostępnieniu). Ustalając zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy mieć na uwadze, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3483/18). Wskazano również na termin w zakresie udostępnienia informacji o środowisku (art. 14 u.o.i.ś.). Tymczasem w niniejszej sprawie, zdaniem organu, wnioskowana informacja w zakresie pkt 2, 4, 5 i 6 wniosku nie jest "informacją o środowisku" ani też "informacją publiczną". Swoje stanowisko organ wyraził przez poinformowanie spółki pismem zatytułowanym "odpowiedź na wniosek" z 15 maja 2024 r. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nieprawidłowo wskazał, że przyjęta forma "odpowiedzi" – tj. "pismo" zamiast "decyzji" narusza przepisy zarówno konwencji z Aarhus, jak i dyrektywy 2003/4/WE. Wniosek ten wynika z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze – zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.i.ś. odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji. Jeżeli zatem wnioskowane dotyczą "informacji o środowisku i jego ochronie" i organy z różnych względów odmawiają udzielenia takich informacji – to powinny wydać w tym względzie decyzję administracyjną. Taka też decyzja została wydana odnośnie do punktów 1, 3, 7 i 8 wniosku. Decyzja ta nie jest kontrolowana w niniejszym postępowaniu (jest to odrębna sprawa administracyjna). Podkreślić również trzeba, że organ mógł dokonać swoistego "rozdzielenia" wniosku i wskazać jakie z wnioskowanych informacji mają charakter "informacji o środowisku i jego ochronie" (i udzielić informacji lub odmówić jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej) a jakie takiego charakteru nie mają. I w tym drugim przypadku sporne pozostawało to, czy taka "odmowa" powinna mieć formę "decyzji" czy też wystarczające jest w takim przypadku "pismo" organu. Po drugie – art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś. stanowi transpozycję do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2003/4/WE. W motywie 10 dyrektywy wskazano, że: "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Prawodawca unijny wskazał, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. Podnieść należy, że u.o.i.ś. nie zawiera własnej definicji "środowiska", natomiast ustawodawca zdefiniował to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, dalej: "p.o.ś."). Zgodnie z tym przepisem przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Zatem wiodącym w definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka (por. J. Jędrośka, Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LEX/el 2014). Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r., sygn. I OSK 2158/17; K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Wyd. Sejmowe Warszawa 2009, s. 211). Po trzecie – w orzecznictwie wskazuje się, że z uwagi na otwarty katalog danych stanowiących informację o środowisku, wynikający z art. 9 u.o.i.ś. to władze publiczne muszą przekonująco uzasadnić, dlaczego konkretnych danych nie uznają za taką informację, a uzasadnienie to winno dokonać się w piśmie, niestanowiącym decyzji o odmowie udostępnienia informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 1163/22). Zatem to na władzach publicznych spoczywa obowiązek określenia czy dane objęte wnioskiem mieszczą się w pojęciu "informacji o środowisku" (por. A. Haładyj, Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, Warszawa 2019, s. 20). Inaczej mówiąc, tylko odmowa udostępnienia informacji, która stanowi ową "informację o środowisku" przybiera formę aktu administracyjnego, jaką jest decyzja. Natomiast jeżeli podmiot, do którego skierowane jest żądanie udostępnienia informacji uzna, że informacja ta nie stanowi informacji o środowisku, winien - w drodze pisma - poinformować wnioskodawcę o zajętym stanowisku (por. wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 6393/21). Wskazane wyżej argumenty świadczą o tym, że Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 20 ust. 1 u.o.i.ś. w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.i.ś. i jednocześnie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji powinien ocenić, czy "skarga na bezczynność" wniosku w zakresie punktów 2, 4, 6 i 8 dotyczyła "informacji o środowisku i jego ochronie" (jak twierdzi wnoszący wniosek), czy też nie miała takiego charakteru (jak twierdzi organ). Jeżeli bowiem wniosek w zakresie punktów 2, 4, 6 i 8 nie dotyczył "informacji o środowisku i jego ochronie" to organ miał prawo poinformować o tym stronę w formie "pisma" i nie wydawać w tym zakresie "decyzji" administracyjnej. Takiej oceny dokonanej przez Sąd I instancji w tej sprawie zabrakło. To Sąd I instancji powinien "przesądzić" czy rzeczywiście organ miał uzasadnione powody uznać, że dana informacja nie mieści się w kategorii "informacji o środowisku i jego ochronie" i w tym zakresie poinformować stronę w formie "pisma", czy też wnioskowane informacje są taką informacją (a wtedy ocenić, czy organ pozostawał w bezczynności nie wydając w tym zakresie decyzji). Tymczasem Sąd I instancji nie odniósł się do tego zagadnienia w żaden sposób, co czyni uzasadnienie sprzeczne również z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ograniczył się bowiem wyłącznie do stwierdzenia, że w każdym przypadku (nawet oczywistym) powinna zostać wydana decyzja administracyjna. Sąd zatem powinien dokonać ponownej analizy wniosku, czy powiadomienie strony zwykłym pismem, niebędącym decyzją administracyjną, że wniosek w zakresie punktów 2, 4, 6 i 8 nie może zostać rozpoznany, gdyż informacje te nie stanowiły ani informacji publicznej ani informacji o środowisku – było prawidłowe. Inaczej mówiąc, czy były podstawy do wydawania decyzji odmownej, czy też z uwagi na charakter wniosku – wystarczające było pismo organu. Dopiero wtedy można ocenić ewentualną bezczynność organu lub uznać, że owej bezczynności nie było. Uznanie analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej - z wyżej przedstawionych powodów - za zasadny, sprawia, że bezprzedmiotowe stało się odnoszenie do pozostałych zarzutów skargi. Zadaniem Sądu I instancji w ponownym postępowaniu, będzie zatem rozpoznanie tej sprawy w granicach i według wskazań wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. 6. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W zakresie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a.