I GSK 288/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 246/22 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 30 listopada 2021 r. nr DRC-VI.6643.4.2020.JŁ/MP w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. P. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 27 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 246/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 30 listopada 2021 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. 16 września 2016 r. D. P. zawarł z Centrum Projektów Polska Cyfrowa (w skrócie CPPC) umowę o dofinansowanie Projektu nr [...] pn. "[...]" w działaniu 1.1 "Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwości dostępu do szerokopasmowego Internetu o wysokich przepustowościach", I osi priorytetowej pn. "Powszechny dostęp do szybkiego Internetu" w ramach programu Operacyjnego Polska Cyfrowa. Pismem z 24 kwietnia 2017 r., poinformowano beneficjenta o wynikach przeprowadzonej kontroli ex-post zapytania ofertowego z 12 września 2016 r. na "[...]" w ramach niniejszego projektu. Z ustaleń kontroli wynikało, że beneficjent wyznaczył termin składania ofert w czasie krótszym niż wymagany w sekcji 6.5.3 pkt 5 lit. a) tiret vi Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-20120 z dnia 10 kwietnia 2015 r. CPPC zauważyło, że zarówno w dokumentacji dotyczącej przedmiotowego postępowania przetargowego, jak i w zapytaniu ofertowym beneficjent wskazał, że termin składania ofert w tym postępowaniu upływa 22 września 2016 r., o godz. 11.00. Jednakże, w toku kontroli ustalono, że zapytanie o cenę zostało opublikowane 12 września 2016 r., co oznaczało, że beneficjent wyznaczył tylko 9 dni zamiast wymaganego w Wytycznych terminu 14-dniowego na złożenie ofert. Stwierdzając powyższe, na podstawie poz. 15 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2016 r., poz. 200; dalej: "Taryfikator" - obowiązującego na dzień podpisania umowy), CPPC naliczyło wobec beneficjenta korektę finansową w wysokości 10%. Ponadto w toku kontroli stwierdzono, że ustalone przez beneficjenta warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia bądź dokonanie opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w nim mogłoby utrudniać uczciwą konkurencję. Beneficjent w zapytaniu ofertowym zażądał od wykonawców wykazania "posiadania środków finansowych lub zdolności kredytowej w wysokości nie mniejszej niż 5 000 000 zł i określonej nie wcześniej niż 3 miesiące przed upływem terminu składania ofert". Dodatkowo, zwrócono uwagę, że beneficjent zażądał od wykonawców, aby wykazali, że "w okresie ostatnich 3 lat wykonywali minimum dwa zamówienia o wartości nie mniejszej niż 4 000 000 zł brutto każde, w ramach którego budowano sieci informatyczne oraz dostarczano infrastrukturę IT przy wsparciu środków unijnych". Natomiast, zgodnie z pkt 2 protokołu zapytania ofertowego, szacunkowa wartość przedmiotowego zamówienia wynosiła 2 807 705,90 zł netto (3 453 478,26 zł brutto), co w konsekwencji doprowadziło kontrolujących do wniosku, że warunek udziału w postępowaniu ustalono ewidentnie nieproporcjonalnie do przedmiotu zamówienia, bowiem przewyższa on o ponad 1.500.000,00 zł (w odniesieniu do warunku "ekonomiczno-finansowego"), bądź ponad 500.000,00 zł (w odniesieniu do warunku "wiedzy oraz doświadczenia") szacunkową wartość przedmiotu całego zamówienia. Wobec powyższego CPPC nałożyło na beneficjenta drugą korektę w wysokości 25% na podstawie poz. 13 pkt 1 ww. Taryfikatora. Beneficjent złożył zastrzeżenia do stwierdzonych przez CPPC naruszeń, nie zgadzając się z nimi w całości. Pismem z 4 września 2017 r. poinformowano beneficjenta o podtrzymaniu stanowiska o pomniejszeniu wydatków projektu na skutek zastosowania jednej 25% korekty finansowej. Pismem z 12 lutego 2021 r. CPPC, na podstawie art. 207 ust. 8, w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze. zm., dalej: "u.f.p."), wezwało beneficjenta do zwrotu środków w łącznej wysokości 279 849,92 zł. Po otrzymaniu wezwania beneficjent nie dokonał zwrotu środków, dlatego też pismem z 26 marca 2021 r. CPPC zawiadomiło beneficjenta o wszczęciu postępowania w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Decyzją z 28 maja 2021 r. CPPC zobowiązało stronę do zwrotu kwoty 279 849,92 zł przekazanej, jako dofinansowanie na realizację projektu wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych. Beneficjent złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazała na niedostateczne rozważenie zaistnienia przesłanek do nałożenia korekty finansowej oraz brak wskazania przez organ powodów nałożenia najwyższej możliwej korekty w wysokości 25%. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z 30 listopada 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że za bezsporne w świetle zgormadzonego materiału dowodowego uznał, że w zakwestionowanym zapytaniu ofertowym oraz w dokumentacji postępowania beneficjent wyznaczył zbyt krótki termin składania ofert. Wobec stwierdzonych rozbieżności pomiędzy zawartością aktualnej oraz archiwalnej wersji strony internetowej beneficjenta oraz brakiem informacji o dokonaniu ogłoszenia 31 sierpnia 2016 r. w protokole z postępowania, argumenty skarżącego zawarte w odwołaniu organ odwoławczy uznał za niewiarygodne. W konsekwencji stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko CPPC, które przyjęło za wiążące zapytanie o cenę z datą publikacji 12 września 2016 r. z uwagi na fakt, że poprzez dokonane w tym dokumencie/pliku modyfikacje, należało jego wersję z 12 września 2016 r. uznać za odmienną, istotnie zmienioną w stosunku do dokumentu "Zapytanie ofertowe" z 31 sierpnia 2016 r. Powyższe naruszało sekcję 6.5.3 pkt 5 lit. a) tiret vi Wytycznych, co skutkowało obowiązkiem naliczenia korekty finansowej w wysokości 10%, tj. na podstawie pozycji nr 15 Taryfikatora. Wyznaczony termin był krótszy niż wymagany Wytycznymi i został skrócony o ponad 30% w stosunku do terminu wymaganego (tj. 14-dniowego), w takim przypadku korekta wynosi 10. Zdaniem Ministra organ I instancji prawidłowo również ustalił, że określone przez beneficjenta wymogi (dotyczące warunku "ekonomiczno-finansowego" oraz warunku "doświadczenia i wiedzy wykonawców") wzięcia udziału w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia mogły utrudniać uczciwą konkurencję. Beneficjent w zapytaniu ofertowym zażądał od wykonawców wykazania posiadania środków finansowych lub zdolności kredytowej w wysokości nie mniejszej niż 5 000 000 zł i określonej nie wcześniej niż 3 miesiące przed upływem terminu składania ofert, co w zestawieniu szacunkową wartością przedmiotowego zamówienia 2 807 705,90 zł netto (3 453 478,26 zł brutto), ewidentnie i "na pierwszy rzut oka" wskazuje na ustalenie przedmiotowego warunku udziału w postępowaniu w sposób rażąco nieproporcjonalny do szacunkowej wartości przedmiotu zamówienia. Warunek ten przewyższył w sposób rażący szacunkową wartość przedmiotu całego zamówienia o ponad 1 500 000,00 zł brutto, a więc prawie o 30%. Beneficjent również warunek związany z "wiedzą i doświadczeniem" ustalił nieproporcjonalnie do wartości przedmiotu zamówienia, bowiem przekroczył on szacunkową wartość przedmiotu zamówienia o ponad 500 000 zł brutto. W ocenie organu odwoławczego określenie w taki sposób wymogu wiedzy oraz doświadczenia, nie naruszyło tak rażąco, jak określenie warunku ekonomicznofinansowego, zasady proporcjonalności. Minister zgodził się z beneficjentem, że żadne postanowienie Wytycznych, w stosunku do realizacji zasady proporcjonalności, nie podają konkretnych przedziałów /proporcji, których przekroczenie mogłoby wskazywać na nienależyte wykonanie lub niezrealizowanie tej zasady na gruncie zamówienia. W związku z tym organ uznał, że naruszenie to miało mniejszą wagę niż rażące przeszacowanie warunku "ekonomiczno-finansowego" udziału w zamówieniu. Niemniej jednak, z uwagi na fakt, że było to jedno z dwóch uchybień w ramach określania wymogów udziału w tym postępowaniu to zasadnym było określenie korekty finansowej na poziomie 25 %, ponieważ w sposób rażący naruszono pierwszy warunek, tj. ekonomiczno-finansowy, który sam w sobie dyskwalifikował kwestię zastosowania w sposób prawidłowy przez beneficjenta zasady proporcjonalności w tym postępowaniu zamówieniowym. Powyższe zaś w oparciu o teść § 9 ust. 1 Taryfikatora w zw. z ust. 2 tego przepisu, skutkowało nałożeniem na beneficjenta tej jednej, najwyższej korektę finansowej o wartości, tj. 25%. W ocenie organu odwoławczego w sprawie bezsprzecznie doszło do powstania nieprawidłowości, o których mowa w art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013"). Jeżeli bowiem nie określono prawidłowego terminu na złożenie ofert lub przyjęto nieproporcjonalne wymogi udziału w postępowaniu przetargowym w istocie mogło dojść do zawężenia konkurencji, a to z kolei może przekładać się na potencjalne zwiększenie ceny zakupu przedmiotu zamówienia. Z powodu więc nieprawidłowego sformułowania opisu przedmiotu zamówienia doszło do naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie, a mianowicie § 17 tej umowy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję strona wskazała m.in. na naruszenie przez organy przy jej wydaniu art. 143 ust. 2 w zw. art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 oraz 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu dofinansowania z pominięciem charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości oraz strat poniesionych przez konkretne fundusze. Zaskarżonym obecnie wyrokiem z 27 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 246/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. Za logiczne i przekonujące sąd I instancji uznał wyjaśnienia Ministra poczynione w oparciu o analizę strony internetowej, aktualnej i archiwalnej beneficjenta, co do przyjęcia za wiążące zapytania ofertowego z datą publikacji 12 września 2016 r. z uwagi na fakt, że poprzez dokonane w tym dokumencie/pliku modyfikacje, należało jego wersję z 12 września 2016 r. uznać za odmienną, inną, nową, istotnie zmienioną w stosunku do dokumentu "Zapytanie ofertowe" z 31 sierpnia 2016 r. Słusznie wobec tego organ odwoławczy uznał, że właściwym było obliczenie terminu na składanie ofert od 12 września 2016 r., a nie - jak oczekiwał tego skarżący - od 31 sierpnia 2016 r. Ponadto, udokumentowanym przez beneficjenta zarówno na stronie internetowej, jak i w protokole postępowania przetargowego, momentem ogłoszenia zapytania ofertowego był dzień 12 września 2016 r. Prawidłowo zatem na podstawie poz. 14 zmienionego taryfikatora tj. zamieszczonego w Dz. U. z 2017 r. poz. 6 (we wcześniejszej wersji Taryfikatora naruszenie to zostało opisane w poz. 15) CPPC naliczyło wobec beneficjenta korektę finansową w wysokości 10% przy uznaniu, że termin został skrócony o ponad 30% w stosunku do terminu wymaganego. Również drugą korektę organ nałożył zdaniem sądu I instancji prawidłowo. warunki udziału w postępowaniu ustalono ewidentnie nieproporcjonalnie do przedmiotu zamówienia, bowiem przewyższały one o ponad 1 500 000,00 zł (w odniesieniu do warunku "ekonomicznofinansowego") bądź ponad 500 000,00 zł (w odniesieniu do warunku "wiedzy oraz doświadczenia") szacunkową wartość przedmiotu całego zamówienia. W związku z tym trafnie, na podstawie poz. 13 pkt 1 ww. Taryfikatora nałożono na beneficjenta drugą korektę finansową w wysokości 25%. Sąd I instancji zgodził się z organem, że w ten sposób ustalone warunki udziału w postępowaniu ograniczyły zasadę uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Takiego ustalenia warunków nie usprawiedliwia wyjaśnienie skarżącego, że określił je sumując szacunkowe wartości trzech jednocześnie realizowanych projektów. Odpowiadając na zastrzeżenia skarżącego w tym zakresie CPPC w piśmie z 4 września 2017 r. (k. 604 akt adm.) słusznie wyjaśniło, że wartości poszczególnych projektów podlegałaby sumowaniu, w sytuacji gdyby prowadzone było jedno wspólne postępowanie dla wszystkich trzech zamierzeń, co nie miało miejsca w sprawie. Wbrew zarzutom skargi Minister wyjaśnił zasadność zastosowania jednej, łącznej korekty w maksymalnej wysokości 25%. Za niezasadny sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 143 ust. 2 w zw. art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Podkreślił, że rację ma Minister, że samo zaistnienie naruszenia postanowień Wytycznych, zwłaszcza tych, przy których trudno wskazać bezpośrednią szkodę, bo skutki finansowe nieprawidłowości są rozproszone i trudne do oszacowania lub skutkujące zniechęceniem potencjalnych wykonawców do złożenia oferty, uzasadnia już tezę o zaistnieniu potencjalnej szkody w budżecie ogólnym UE. W związku z tym, nie ma racji skarżący, że nie wykazano, iż naruszenie procedur wpłynęło na możliwość potencjalnej szkody dla budżetu UE. WSA nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy został bowiem zebrany w sposób wyczerpujący i prawidłowo oceniony. W skardze kasacyjnej D. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wyrażające się w niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i zaaprobowaniu stanowiska, zgodnie z którym, dokonując kwalifikacji naruszenia procedur, jako "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, organ nie jest zobligowany do badania potencjalnej szkody, w sytuacji, gdy organ winien uprawdopodobnić istnienie związku stwierdzonego naruszenia z możliwością powstania szkody, albowiem jedynie w takim przypadku naruszenie procedur może zostać uznane za nieprawidłowość w rozumieniu powołanego powyżej przepisu rozporządzenia; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, a także § 7 i § 9 ust. 1 i 2 Taryfikatora wyrażające się w niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i zaaprobowaniu działania organu polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu taryfikatora korekt stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. bez dokonywania właściwej analizy z punktu widzenia definicji nieprawidłowości indywidualnej oraz oceny wagi i charakteru stwierdzonych naruszeń odrębnie dla każdego uchybienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako niezasadna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej skierowane przeciwko rozstrzygnięciu sądu I instancji zarzuty. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu I instancji, który oddalając skargę na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 30 listopada 2021 r. stwierdził, że strona wydatkowała środki uzyskane na finansowanie projektu z naruszeniem procedur (art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p.), które spowodowało zaistnienie potencjalnej szkody w budżecie Unii skutkując prawidłowym nałożeniem korekty finansowej. W tym miejscu wskazać należy, że skarżący kasacyjnie ani w skardze do sądu I instancji ani w skardze kasacyjnej nie kwestionował popełnienia ujawnionych w toku kontroli ex-post uchybień procedurze realizacji projektu. W tej sytuacji za nieskuteczne, wobec braku zarzutów kwestionujących ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd I instancji za podstawę orzekania, należy uznać zarzuty wadliwości zastosowania przepisów prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, że stosownie do art. 207 ust. 1 u.f.p., którego niewłaściwe zastosowanie autor skargi kasacyjnej zarzuciła punkcie 1 jej petitum, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. W myśl zaś art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do przyznanej kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Warunki te mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą bądź wynikające z dokumentacji konkursowej (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń sądów Administracyjnych https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). W ocenie NSA trafnie organy obu instancji, a za nimi WSA uznali, że skrócenie czasu na wystąpienie z ofertą oraz ustalenie warunków udziału w postępowaniu nieproporcjonalnie do przedmiotu zamówienia ograniczało zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że skarżący kasacyjnie dopuścił się naruszenia procedur w świetle art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła szkoda potencjalna, ponieważ doszło do sfinansowania przez organ wydatków, które gdyby skarżący kasacyjnie w sposób nienaruszający uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a więc prawidłowy przeprowadził przedmiotowe zapytanie ofertowe wydatki te mogłyby być niższe. Z uwagi na argumentację skargi kasacyjnej odnieść należy się do pojęcie "nieprawidłowości", które zostało zdefiniowanego w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. W rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Wymieniona "nieprawidłowość" ma zatem miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Zgodnie zatem z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. W wyroku z 4 października 2024 r. w sprawie C-175/23 TSUE w tezach nr 24 - 28 i 33 (LEX nr 3769682) TSUE podkreślił, że pojęcie "nieprawidłowości" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa Unii lub prawa krajowego dotyczącego stosowania tego przepisu, wynikające z działania albo zaniechania podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania z tego budżetu nieuzasadnionego wydatku. Istnienie takiej nieprawidłowości wymaga zatem spełnienia trzech przesłanek, a mianowicie naruszenia mającego zastosowanie prawa, działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego leżącego u podstaw tego naruszenia oraz rzeczywistej albo potencjalnej szkody w budżecie Unii (zob. analogicznie wyroki: z dnia 1 października 2020 r., Elme Messer Metalurgs, C-743/18, EU:C:2020:767, pkt 50, 51; a także z dnia 8 czerwca 2023 r., ANAS, C-545/21, EU:C:2023:451, pkt 27, 29). Co się tyczy pierwszej przesłanki, odnosi się ona nie tylko do naruszeń przepisów prawa Unii jako takiego, ale również do naruszeń przepisów prawa krajowego, które mają zastosowanie do działań finansowanych z funduszy strukturalnych i które przyczyniają się tym samym do zapewnienia właściwego stosowania prawa Unii w dziedzinie zarządzania projektami finansowanymi z tych funduszy (zob. analogicznie wyroki: z dnia 1 października 2020 r., Elme Messer Metalurgs, C-743/18, EU:C:2020:767, pkt 52, 51; a także z dnia 8 czerwca 2023 r., ANAS, C-545/21, EU:C:2023:451, pkt 30). Co się tyczy drugiej przesłanki, a mianowicie tego, że źródłem danej nieprawidłowości jest działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, art. 2 pkt 37 rozporządzenia nr 1303/2013 definiuje "podmiot gospodarczy" jako każdą osobę fizyczną lub prawną lub każdy inny podmiot biorący udział we wdrażaniu pomocy z EFSI, z wyjątkiem państwa członkowskiego wykonującego swoje uprawnienia władzy publicznej. Trzecia przesłanka wymaga, by naruszenie mającego zastosowanie prawa przez podmiot gospodarczy "powodowało lub mogło spowodować" szkodę w ogólnym budżecie Unii. Z samego brzmienia art. 2 pkt 36 tego rozporządzenia, a w szczególności z wyrażenia "może mieć wpływ", wynika, że o ile "nieprawidłowość" w rozumieniu tego przepisu nie wymaga wykazania konkretnych skutków finansowych dla budżetu Unii, o tyle naruszenie mających zastosowanie przepisów stanowi "nieprawidłowość", o ile nie można wykluczyć możliwości, że naruszenie to miało wpływ na budżet danego funduszu (zob. analogicznie wyroki: z dnia 6 grudnia 2017 r., Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C-408/16, EU:C:2020:940, pkt 60, 61; a także z dnia 8 czerwca 2023 r., ANAS, C-545/21, EU:C:2023:451, pkt 38). Z powyższego wynika, że za "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 można uznać jedynie naruszenie, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii (por. wyroki NSA m.in.: z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 51/13, z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 173/13, z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 919/13; publ. w CBOSA). Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych zaistniała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Przedstawiona przez sąd I instancji wykładnia pojęcia nieprawidłowości i pojęcia szkody w budżecie Unii jest zgodna z powyższym rozumieniem tych pojęć. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady uczciwej konkurencji w związku ze skróceniem czasu na składanie ofert przez potencjalnych wykonawców oraz ustaleniem warunków udziału w postępowaniu w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia co mogło istotnie ograniczać uczciwą konkurencję. Organy oceniły, że konsekwencją stwierdzonych w kontrolowanej sprawie naruszeń było doprowadzenie do ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców zamówienia i zmniejszenie konkurencji. Oznacza to zaistnienie co najmniej potencjalnej szkody w budżecie ogólnym UE. Ograniczenie uczciwej konkurencji mogło prowadzić do wyboru oferty droższej, gdyż oferty korzystniejsze pod względem ceny mogły nie zostać złożone z uwagi na za krótki termin i niespełnienie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego stawianych przez zamawiającego. Działanie skarżącego spowodowało zatem ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców, a co za tym idzie doprowadziło do wyboru oferty, która niekoniecznie była najkorzystniejsza, co oznacza, że w konsekwencji budżet UE mógł zostać narażony na straty finansowe. Zatem prawidłowo organy, stwierdziły, że strona swoim działaniem doprowadziła do wykorzystania części środków przekazanych jej w ramach programu niezgodnie z warunkami określonymi w umowie i dokumentach realizacji programu. W konsekwencji organy prawidłowo uznały, że naruszenie zapisów umowy i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 skutkującą wyliczeniem korekty finansowej co trafnie zostało zaakceptowane przez sąd w kontrolowanym wyroku dlatego zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Jeszcze raz podkreślić należy, że za naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane, jako nieprawidłowość. W konsekwencji nie ma podstaw prawnych do twierdzenia o obowiązku wykazania przez organ nakładający korektę faktycznej straty w środkach publicznych (zobacz: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1515/18, publ. w CBOSA). Szkoda potencjalna, czyli taka, która mogłaby wystąpić, jest ze swej istoty niemierzalna. Z tego powodu wystąpienie nieprawidłowości uzasadniających dokonanie korekty w wysokości zdeterminowanej ich charakterem i wagą oraz stratą finansową uzasadniało zastosowanie metody wskaźnikowej. Co się tyczy określenia kwoty korekty finansowej, z art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1303/2013 wynika, że to na państwach członkowskich spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek wykrywania indywidualnych i systemowych nieprawidłowości oraz dokonywania korekt finansowych proporcjonalnych do nieprawidłowości wykrytych w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty te polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego na podstawie kryteriów dotyczących charakteru nieprawidłowości, ich wagi oraz straty finansowej poniesionej przez dany fundusz. Jak wskazał Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z 19 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 867/21 (LEX nr 3864043) o ile Komisja i państwa członkowskie mogą oprzeć się na skali stawek korekty ryczałtowej, o tyle określenie ostatecznej kwoty korekty, jaką należy zastosować, oznacza koniecznie przeprowadzenie zindywidualizowanego i szczegółowego badania, uwzględniającego wszystkie szczególne cechy stwierdzonej nieprawidłowości w porównaniu z elementami branymi pod uwagę przy ustalaniu tej skali, które mogą uzasadniać zastosowanie wyższej lub, przeciwnie, obniżonej korekty (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Wrocław - Miasto na prawach powiatu, C-406/14, EU:C:2016:562, pkt 48, 49). W rozstrzyganej sprawie jednak prawidłowo, wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił dlaczego za nieprawidłowość indywidualną opisaną w pozycji 12 (a wcześniej 13) Taryfikatora zastosowano korektę w wysokości 25 % co w konsekwencji, w związku z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia, skutkowało nałożeniem na stronę całkowitej wartości korekty w wysokości 25 % za stwierdzone w toku postępowania nieprawidłowości. Wobec powyższego za niezasadne uznać należy zarzuty zawarte w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, bowiem autor skargi kasacyjnej błędnego zastosowania powołanych w nim przepisów upatruje w nieprawidłowym przyjęciu przez sąd I instancji, że organ wystarczająco uzasadnił z odwołaniem się do wagi i charakteru nieprawidłowości wartość ustalonej dla strony korekty. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w przypadku stwierdzenia w ramach jednego zamówienia kilku nieprawidłowości indywidualnych wartość korekt finansowych lub pomniejszeń nie podlega sumowaniu. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, do wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości indywidualnych stosuje się jedną korektę finansową lub jedno pomniejszenie o najwyższej wartości (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). A zatem w przypadku stwierdzenia w ramach jednego zamówienia kilku nieprawidłowości indywidualnych wartość korekt finansowych nie podlega sumowaniu, a do wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości indywidualnych stosuje się jedną korektę finansową o najwyższej wartości. Tak też przepis ten stosowały organy. Z kolei w przypadku nieprawidłowości polegającej na określeniu dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia (poz. 12 Taryfikatora) stawka procentowa korekty przewiedziana została na poziomie 25 % z możliwością jej obniżenia do wysokości 10% lub 5%. Zgodnie zaś z § 7 rozporządzenia w przypadku kategorii nieprawidłowości indywidualnych, której w załączniku do rozporządzenia przypisano więcej niż jedną stawkę procentową, zastosowanie stawki procentowej o niższej wysokości niż maksymalna wysokość dla danej kategorii nieprawidłowości indywidualnych jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jest to uzasadnione charakterem i wagą stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej. Zatem organy winny wykazać dlaczego w ich ocenie waga naruszenia zasady konkurencyjności przez beneficjenta pomocy uzasadniała zastosowanie korekty w najwyższej możliwej wysokości w odniesieniu do nieprawidłowości opisanej w pozycji 12 Taryfikatora. Organ odwoławczy wskazał, że w kontrolowanej sprawie strona dopuściła się dwóch nieprawidłowości przy określaniu warunków udziału w kontrolowanym postępowaniu jednego uznanego za naruszenie mniejszej wagi dotyczącego określenia warunku "wiedzy i doświadczenia" i drugiego znacznie poważniejszego związanego z określeniem warunku "ekonomicznofinansowego", w przypadku którego przekroczenie wartości przedmiotu zamówienia wynosiło blisko 30%, który przesądził o rażącym naruszeniu zasady proporcjonalności, a zatem charakter i waga naruszenia uzasadniały maksymalny wymiar korekty. Podkreślenia wymaga, że korzystanie z możliwości zredukowania wysokości korekty pozostawione zostało do uznania rozstrzygającego w tym przedmiocie organu. Owa uznaniowość nie oznacza dowolności, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów odwołania w sposób wyczerpujący i logiczny uzasadnił, dlaczego nie skorzystały ze sposobności zredukowania wysokości korekty za nieprawidłowość w postaci określenia nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia, dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu, a zatem zgodnie z § 7 rozporządzenia rozważył możliwość miarkowania korekty finansowej w kontekście okoliczności sprawy. Końcowo odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika skarżącego zaprezentowanych na rozprawie 5 grudnia 2025 r. wskazujących na tożsamość kontrolowanej sprawy ze sprawą sygn. akt I GSK 1635/22 wskazać należy, że stan faktyczny obu spraw jest rzeczywiście nieomal identyczny. Jednak powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd I instancji, które to rozstrzygnięcie uznał za trafne NSA w sprawie sygn. akt I GSK 1635/22, były niedostatki uzasadnienia kontrolowanej decyzji niepozwalające na dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu. W obecnie rozpoznawanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie organu było w pełni prawidłowe, tak też ocenił je sąd I instancji i ocenę ta podzielił NSA. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).