II OZ 797/22

Dnia 18 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 września 2022 r., II SA/Go 343/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 maja 2022 r., nr SKO.Go/420-KP/703/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 12 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 343/22, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. (Kolegium) z 16 maja 2022 r., nr SKO.Go/420-KP/703/22, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że M. H. wniósł do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na ww. decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. nr 162.2021 (znak PP.6730.162.2021) z 24 lutego 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji projektowanej na działce o nr ewid. [...], obręb ewidencyjny nr [...], gm. D., polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 6,0 MW. W skardze sformułowany został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, motywowany prawdopodobieństwem uchylenia decyzji Kolegium, co w sytuacji rozpoczęcia realizacji inwestycji narazi inwestora na znaczącą stratę. W interesie skarżącego ma być z kolei niedopuszczenie do rozpoczęcia prac prowadzących do naruszenia chronionego prawem ładu przestrzennego. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, iż decyzje tego rodzaju nie wywołują skutków materialnoprawnych, ze względu na które akty te podlegałyby wykonaniu. Nie przesądza ona, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie do skutku, nie stanowi aktu upoważniającego inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, w następstwie jej wydania nie dochodzi do naruszenia praw osób trzecich, w tym naruszenia przybierającego postać wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Z powyższych względów sąd wojewódzki uznał, że wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. H., wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzuca niniejszemu postanowieniu naruszenie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa) poprzez jego niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja – jego zdaniem – ma przymiot wykonalności oraz w związku z jej wykonaniem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem skarżącego odmowa przyznania przedmiotowej decyzji przymiotu wykonalności i jej argumentacja przedstawiona przez sąd pierwszej instancji stanowi w istocie przenoszenie problemu wykonalności na następny etap realizacji inwestycji, mimo że przyczyny i skutki mające stanowić podstawę rozstrzygania o wstrzymaniu wykonalności znane są już obecnie. W dalszej części uzasadnienia złożonego zażalenia skarżący podtrzymał argumentacją wywiedzioną we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 Ppsa, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 Ppsa). Zauważyć należy, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza bowiem sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, stanu zgodnego z treścią zaskarżonego aktu. Nie każdy akt można zakwalifikować do tak rozumianego wykonania. Przyjmuje się, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, a więc będą to akty mocą których dany podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i zostają na niego nałożone określone obowiązki, bądź też akty na podstawie których jeden podmiot zostaje do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium utrzymuje w mocy decyzję Wójta Gminy D. ustalającą warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Decyzja ta stwierdza zatem istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego i nie wymaga wykonania. Wyznacza ona bowiem sposób zagospodarowania terenu, określając podstawowe parametry dotyczące zmiany jego zagospodarowania, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie upoważnia więc do rozpoczęcia prac budowlanych i - choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę - to sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zauważyć, że jak przyjmuje art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503, Upzp) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. A zatem aktualnie prowadzenie procesu inwestycyjno-budowlanego nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dlatego sama obawa, że w przyszłości zostanie podjęta inna decyzja administracyjna, która doprowadzi do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego na sąsiadującej nieruchomości nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Powyższe, niezależnie od podnoszonych we wniosku, czy nawet w zażaleniu, argumentów świadczących o zaistnieniu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, czyni wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nieskutecznym. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 61 § 2 pkt 1 Ppsa, nie stosował tego przepisu, gdyż jego adresatem był zaskarżony organ. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.