III SAB/Wr 14/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. Z. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie zmiany organizacji ruchu postanawia: odrzucić skargę. W dniu 28 kwietnia 2025 r. B. Z. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Wrocławia (dalej: Prezydent W., organ) w zakresie rozpoznania jego skargi na "brak działań zmierzających do ograniczenia hałasu oraz poprawy bezpieczeństwa na ul. Monopolowej we Wrocławiu" Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący w dniu 26 czerwca 2024 r. wniósł do Urzędu Miejskiego we Wrocławiu pismo z prośbą o podjęcie przez Zarżąd Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu działań zapobiegających przekraczaniu prędkości 30 km/h przez pojazdy o masie powyżej 3,5 tony na ulicy Monopolowej we Wrocławiu. Potrzebę wprowadzenia stosowanych ograniczeń dla ruchu tych pojazdów w godzinach pomiędzy 20 a 7 rano skarżący uzasadniał zagrożeniem bezpieczeństwa pieszych oraz mieszkańców posesji przy ul. Monopolowej 2a oraz nadmiernym natężeniem hałasu. Pismem z dnia 26 lipca 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wskazana ulica funkcjonuje w strefie ruchu o ograniczonej prędkości do 30 km/h, zaś wizja w terenie wykazała prawidłowe funkcjonowanie tej strefy, wobec czego Wydział Inżynierii Miejskiej nie przewiduje wynoszenia dodatkowego oznaczenia w tym miejscu. Skarżący w piśmie z 10 sierpnia 2024 r., podjął polemikę ze stanowiskiem organu oraz ponowił wniosek o wprowadzenie na ul. Monopolowej we Wrocławiu zakazu ruchu pojazdów o masie powyżej 3,5 tony w godzinach pomiędzy 20 a 7 rano. Pismem z 29 sierpnia 2024 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Skarżący ponawiał wniosek oraz argumenty w kolejnych pismach wnoszonych do organu: z dnia 9 września i 15 listopada 2024 r., do których organ odmownie się ustosunkował odpowiednio pismami z 1 października i 11 grudnia 2024 r. W dniu 14 listopada 2024 r. strona wniosła ponadto skargę na zaniechanie działań przez pracownika Wydziału Inżynierii Miejskiej UM we Wrocławiu podnosząc zarzuty br4aku reakcji na złożony wniosek o ograniczenie ruchu pojazdów ciężarowych na ul. Monopolowej. Organ udzielił odpowiedzi na powyższą skargę pismem z 13 grudnia 2024 r. na podstawie art. 237 i 238 k.p.a. uznając ją za bezzasadną. Jednocześnie podtrzymał dotychczasową argumentację co do braku podstaw do zmiany organizacji ruchu na ul. Monopolowej wskazując m.in., że ulica ta stanowi w dominującym stopniu dojazd do terenu aktywności gospodarczej , co wymusza zapewnienie ciągłości w przejeździe pojazdów ciężarowych i brak jest wobec tego możliwości ograniczenia ich nocnego ruchu. W odpowiedzi skarżący pismem z 10 stycznia 2025 r. zakwestionował twierdzenie organu o braku możliwości ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych na ul. Monopolowej i podniósł, że pozostaje ono w sprzeczności z przepisami (w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych) oraz dobrymi praktykami. Podkreślił, że do obszaru aktywności przy ul. Monopolowej istnieje swobodny dostęp za pomocą sieci kolejowej. Pismem z 6 marca 2025 r. wnioskodawca wniósł pismo zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym ponownie zarzucił, że organ wyraża jedynie subiektywne przekonania, nie znajdujące oparcia w przepisach prawa, nie odniósł się do przepisów dotyczących ochrony środowiska, zobowiązujących organy do podjęcia działań minimalizujących hałas komunikacyjny w obszarach zamieszkałych oraz pominął obowiązek przeprowadzenia analizy wpływu ruchu pojazdów ciężarowych na komfort życia mieszkańców ulicy Monopolowej oraz możliwość zastosowania ograniczeń zgodnie z art. 19 ustawy o drogach publicznych. We wniesionej do tutejszego Sądu skardze na bezczynność organu strona podtrzymała podnoszone dotychczas zarzuty. Bezczynność Prezydenta W. polegała, zdaniem skarżącego, na: 1. niepodjęciu jakichkolwiek działań zmierzających do zbadania i ograniczenia nadmiernego hałasu na ul. Monopolowej mimo zgłoszeń mieszkańców - co stanowi naruszenie art. 112 i art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz założeń planu zagospodarowania działki przy ul. Monopolowej 2a, 2. zaniechaniu zastosowania środków organizacji ruchu wymaganych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dla stref tempo 30, mimo prawnego obowiązku ich wdrożenia, 3. niewypełnieniu obowiązków zarządcy drogi w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i odpowiednich warunków życia mieszkańców, o których mowa w art. 19 i art. 20 ustawy o drogach publicznych, 4. nieprzeprowadzeniu jakichkolwiek pomiarów, analiz czy ekspertyz, które mogłyby stanowić merytoryczną podstawę odmowy przeprowadzenia wnioskowanych zmian. Skarżący wniósł w związku z powyższym o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w ww. kwestiach, co stanowiło naruszenie Rawa – w szczególności przepisów art. 8, art. 11 , a także art. 238 k.p.a. Wniósł o zobowiązanie Prezydenta Wrocławia do; 1) rozpatrzenia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, 2) przeprowadzenia pomiarów poziomu hałasu na ul. Monopolowej, zwłaszcza w godzinach nocnych, 3) analizy możliwości wprowadzenia czasowych ograniczeń ruchu ciężarowego w godzinach nocnych, 4) rozważenia i ustosunkowania się do możliwości wprowadzenia elementów organizacji ruchu wymuszających redukcję. W skardze zawarto wniosek o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o umorzenie postępowania i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że skarżący wskazywał na wstępie skargi m.in. na naruszenie w postaci "nierozpoznania jego skargi" wniesionej do organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 26 czerwca 2024r. Zaznaczyć więc należy, że pismo skarżącego z 14 listopada 2024 r. zatytułowane jako "Skarga na zaniechanie działań przez pracownika Wydziału Inżynierii Miejskiej UM Wrocław" zostało rozpoznane przez organ na podstawie art. 237 i 238 k.p.a. Sprawy rozpoznawane w tym trybie nie są jednak załatwiane w formie decyzji administracyjnej, bądź też postanowienia, czy innego aktu, ale w trybie skargowym, uregulowanym w dziale VIII K.p.a., zatytułowanego "Skargi i wnioski". Czynności podejmowane przez organy administracji w trybie przepisów niniejszego działu VIII nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Natomiast Sąd, z uwagi na to, że w zarówno w początkowym wniosku, dalszych pismach i skardze skarżący konsekwentnie odnosił się do kwestii merytorycznych związanych z organizacją ruchu drogowego, uznał, że skarga została wniesiona w tym przedmiocie. Istotą zarzutów skarżącego było bowiem niepodjęcie przez Prezydenta W. działań zmierzających do ograniczenia hałasu przy ul. Monopolowej we Wrocławiu poprzez wprowadzenie stosownych zmian w organizacji ruchu drogowego, w szczególności w drodze ograniczeń ruchu pojazdów ciężarowych w godzinach nocnych, które powinno być poprzedzone przeprowadzeniem stosownych badań na miejscu i analiz natężenia ruchu. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251) – dalej: p.r.d. w miastach na prawach powiatu prezydent miasta jest organem zarządzającym ruchem na drogach publicznych, z wyłączeniem dróg ekspresowych i autostrad. W myśl ust. 10b tego przepisu, ruch na drodze odbywa się na podstawie zatwierdzonej organizacji ruchu, przez którą rozumie się: 1) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi; 2) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego; 3) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Z kolei tryb postępowania dotyczącego organizacji ruchu na drogach został uregulowany wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10 p.r.d. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (DZ.U. z 2017 r., poz. 784) dalej: rozporządzenie. Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenie określa szczegółowe warunki: 1) zarządzania ruchem na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, a zwłaszcza działania w zakresie sporządzania, opiniowania, zatwierdzania projektów organizacji ruchu i wprowadzania organizacji ruchu, ze szczególnym uwzględnieniem znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego; 2) wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. W myśl § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są m.in. przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia. Działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (ust.2). Działania, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a i b, mogą być realizowane przez jednostki inne niż wymienione w ust. 2 (ust.3). Tryb wprowadzania zmian organizacji ruchu na drogach reguluje przepis § 4 rozporządzenia. Zgodnie z tą regulacją, podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (ust. 1). Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi, 2) organ zarządzający ruchem, 2a) podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6, 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3 (ust. 3). Przepis ten formułuje zatem zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do zainicjowania procedury zmiany organizacji ruchu na drodze. Zmiany organizacji ruchu dokonuje się natomiast czynnością materialno-techniczną zatwierdzają przedstawiony przez jeden z ww. podmiotów projekt. W tym miejscu przypomnieć należy, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść do sądu administracyjnego w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 p.p.s.a. Obejmuje to sprawy, w których organy administracji podejmują: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Warunkiem uznania tej skargi za dopuszczalną byłoby przyjęcie, że wniosek skarżącego z 26 czerwca 2024 r. wszczął postępowanie, którego zakończeniem powinna być decyzja lub postanowienie albo dotyczył jego własnego uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których organ rozstrzygał w drodze aktu lub czynności. Tylko wtedy można by postawić organowi zarzut pozostawania w bezczynności i wnieść skargę w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Warunek ten nie został, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie spełniony. W rozpoznawanej sprawie wnioski i pisma składane przez skarżącego do organu zarządzającego ruchem, trudno uznać za "projekt organizacji ruchu" w rozumieniu powołanych wyżej przepisów - nie tylko bowiem brak im dostatecznego sprecyzowania co do sposobu wprowadzania postulowanych ograniczeń ruchu oraz ich graficznego przedstawienia, ale przede wszystkim skarżący nie wskazywał na działanie w tym trybie. Nie wnosił o rozpatrzenie i zatwierdzenie konkretnego własnego projektu zmiany organizacji ruchu, ale raczej o przygotowanie i zatwierdzenie takiego projektu przez organ. Wskazać należy za WSA w Gliwicach (postanowienie z 14 listopada 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 547/24, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że powołane wyżej przepisy te nie przewidują dla każdego obywatela legitymacji do wystąpienia do organu zarządzającego ruchem z wnioskiem o zmianę organizacji ruchu na drodze. Oczywiście, nie można zabronić obywatelowi przedstawienia swej propozycji, ale wystąpienie tego rodzaju nie wszczyna postępowania przewidzianego przepisami rozporządzenia. Swym wnioskiem skarżący nie mógł wszcząć postępowania w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na drodze, które, nawiasem mówiąc, nie toczy się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a przepisów powołanego rozporządzenia. Skarżący nie zalicza się do kręgu podmiotów, o których mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Jak trafnie zarazem wskazywał przy tym WSA w Warszawie w wyroku z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 733/21 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), brak jest także możliwości do wywiedzenia przez legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o zmianę i zatwierdzenie organizacji ruchu przez mieszkańca danej ulicy w oparciu o § 2 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia. Przepis ten w ogóle nie dotyczy legitymacji do złożenia projektu organizacji ruchu do zatwierdzenia, a wskazuje jedynie, co składa się na działania w zakresie zarządzania ruchem. Jak zauważono w ww. wyroku "§ 2 ust. 3 Rozporządzenia wskazuje jedynie na możliwość realizowania działań, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b także przez inne jednostki. Przepisy te nie wskazują jednak na podmioty uprawnione do przedkładania projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, czego wprost dotyczy § 4 ust. 3 Rozporządzenia. Co więcej, nawet gdyby pominąć wykładnię celowościową każdego z tych przepisów, to prawidłowe zastosowanie norm kolizyjnych również wskazywałoby na zgodność z prawem wykładni zastosowanej przez organ. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali wskazuje bowiem, iż to przepis bardziej szczegółowy, zawarty w § 4 ust. 3 Rozporządzenia, dotyczący wyłącznie podmiotów uprawnionych do przedstawienia projektu organizacji ruchu do zatwierdzenia, znajdował zastosowanie w badanej sprawie. Tym samym § 2 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 1 lit. b Rozporządzenia jako norma ogólna, dotycząca możliwości zarówno sporządzania projektów organizacji ruchu, jak i przedstawiania tych projektów do zatwierdzenia nie powinna być stosowana przez organ. Niewątpliwie przy tym zakres przedmiotowy i podmiotowy § 4 ust. 3 Rozporządzenia jeż węższy iż ten z § 2 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 1 lit. b Rozporządzenia. Sąd tutejszy podziela tym samym pogląd wyrażony przez WSA w Kielcach, który w wyroku z 24 października 2012 r., sygn. II SA/Ke 467/12, wskazał, że: "Obywatel zainteresowany zmianą organizacji ruchu, który nie zalicza się do kręgu podmiotów wymienionych w § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), nie może skutecznie złożyć wniosku o zmianę organizacji ruchu i projektu zmiany organizacji ruchu". Reasumując, skoro wniosek skarżącego nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w sprawie zmiany organizacji ruchu, to wniesiona skarga na bezczynność organu w tym zakresie jest niedopuszczalna, ponieważ, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 8 p.p.s.a. można ja wnieść wtedy, gdy na organie ciążył obowiązek wydania decyzji, postanowienie lub podjęcia czynności materialno-technicznej. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.