VI SA/Wa 733/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. K. i K. K. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu projektu zmiany organizacji ruchu oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność zwrotu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "GDDKiA", "organ") K. K. i K. K. (dalej łącznie jako: "Skarżący") złożonego przez nich projektu zmiany organizacji ruchu. Do zwrotu doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący złożyli projekt stałej organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...] do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] celem wydania opinii na podstawie § 7 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej: "Rozporządzenie"). Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] czerwca 2020 roku wydał pozytywną opinię do przedmiotowej projektowanej zmiany stałej organizacji ruchu. Po uzyskaniu opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Skarżący przedłożyli pismem z 3 lipca 2020 r. na podstawie § 7 ust. 1 Rozporządzenia projekt do rozpatrzenia organowi zarządzającemu ruchem na drodze krajowej nr [...], tj. GDDKiA. W odpowiedzi GDDKiA pismem z 29 lipca 2020 roku przedmiotową organizację ruchu odesłał Skarżącym bez zatwierdzenia. Organ powołał się przy tym na § 4 ust. 3 Rozporządzenia, wskazując, że Skarżący nie są osobami wymienionymi w tym przepisie i tym samym nie są uprawnieni do złożenia projektu zmiany organizacji ruchu drogowego. Następnie Skarżący pismem z 26 sierpnia 2020 roku ponownie wezwali GDDKiA do dokonania zatwierdzenia projektu organizacji ruchu lub wydania innego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi organ pismem z 21 września 2020 roku po raz kolejny odesłał Skarżącym przesłaną organizację ruchu, jednocześnie przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. GDDKiA ponownie powołał się na § 4 ust. 3 Rozporządzenia, wskazując, że Skarżący nie są osobami wymienionymi w tym przepisie. Skarżący po raz kolejny ostatecznie przedsądowo pismem z 2 listopada 2020 roku wezwali GDDKiA do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie "pod rygorem uznania niemerytorycznej odpowiedzi nakreślonej przepisami § 8 ust. 2 Rozporządzenia (...) za "odrzucenie" projektu zmiany stałej organizacji ruchu". W odpowiedzi GDDKiA pismem z 26 listopada 2020 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w piśmie z 21 września 2020 roku i odesłał projekt przedłożony przez Skarżących bez dalszego rozpatrzenia. Skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości "czynność organizacyjno-techniczną GDDKiA w przedmiocie odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu z 26 listopada 2020 roku w związku z pismem z 21 września 2020 roku (podtrzymanie poprzedniego stanowiska pomimo wezwania) dotyczącego zmiany stałej organizacji ruchu w ciągu drogi krajowej nr [...] na potrzeby eliminacji niezgodnego z przepisami sposobu użytkowania zjazdu indywidualnego na celem rolnicze do dz. ew. nr [...] z obr. [...] (powiat [...], woj. [...])". Skarżący zarzucili zaskarżonej czynności organizacyjno-technicznej polegającej na nieuzasadnionym odrzuceniu przez GDDKiA projektu stałej organizacji ruchu naruszenie: 1. § 2 ust. 3 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b Rozporządzenia - polegające na odmowie przyznania wnioskodawcom prawa do uzyskania zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu poprawiającej warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...] w rejonie zjazdu do dz. ew. nr [...] z obr. [...] i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w sytuacji gdy w przedmiotowo rozpatrywanej sprawie dokonanie zmiany istniejącej organizacji ruchu jest w bezpośrednim interesie prawnym Skarżących zamieszkujących na dz. ew. nr [...]z obr. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie zjazdu indywidualnego wykorzystywanego sprzecznie z jego przeznaczaniem co zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego Skarżących oraz innych uczestników ruchu drogowego, 2. § 8 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia - polegające na niepowołaniu przez GDDKiA komisji w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii, w sytuacji gdy Komendant Wojewódzki Policji w [...] dnia [...] czerwca 2020 roku wydał opinię pozytywną wobec projektowanej zmiany stałej organizacji ruchu z wniosku Skarżących jako poprawiającej bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz statuującej prawidłowe wykorzystywanie zjazdu indywidualnego na dz. ew. nr [...] z obr. [...], 3. § 8 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia - polegające na niezasięgnięciu przez GDDKiA opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu projektowanej zmiany stałej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo oraz polegające na nieuwzględnieniu pozytywnej opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2020 roku, 4. § 8 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia - polegające na niezasięgnięciu przez GDDKiA opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu projektowanej zmiany stałej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza i jedynie błędne stwierdzenie niepoparte żadnymi opracowaniami/badaniami, iż "nie ma przesłanek do zastosowania sugerowanych rozstrzygnięć w przedmiotowej kwestii", co jest na wskroś błędne w świetle zasad inżynierii ruchu drogowego, gdyż wprowadzenie ruchu pojazdów ciężkich, autobusów i pojazdów TIR na "zjazd indywidualny" generuje w obszarze hałas, łoskot, huk i warkot pojazdów, które w ogóle nie powinny w świetle obowiązujących przepisów korzystać z przedmiotowego zjazdu (niezliczona ilość ruszania/hamowania pojazdów), 5. art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 450, dalej: "Prd") - polegającym na nieuwzględnieniu przez GDDKiA kryteriów skutecznego zarządzania ruchem na drogach, do których należy zaliczyć konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz uwzględnianie potrzeb społeczności lokalnych, podczas gdy w przedmiotowym odrzuceniu projektu stałej organizacji ruchu GDDKiA nie odniósł się precyzyjnie do przedmiotowych kryteriów, lekceważąc przy tym jednoznaczne stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2020 roku pozytywnie opiniującego projektowaną zmianę organizacji ruchu poprawiającą bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz wymuszającą korzystanie ze zjazdu indywidualnego w ciągu drogi krajowej nr [...] w rej. dz. ew. nr [...] z obr. [...] w sposób zgodny z jego przeznaczeniem bez jednoczesnego uszczuplenia praw właścicieli dz. ew. nr [...] z obr. [...], 6. § 8 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia - polegające na nieuzasadnionym odrzuceniu projektu stałej organizacji ruchu w oparciu o § 8 ust. 2 pkt 3 Rozporządzania, bez podania określonych przesłanek odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu, do czego jest zobligowany organ zarządzający ruchem na drodze w świetle § 8 ust. 5 i 6 Rozporządzenia - nawet w sytuacji, gdy organ zarządzający ruchem na drodze uznaje, iż dany podmiot nie ma interesu prawnego do złożenia projektu organizacji ruchu do rozpatrzenia winien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie polegające na zatwierdzeniu lub odrzuceniu projektu stałej organizacji ruchu, 7. § 8 ust. 5 i 6 Rozporządzenia - polegające na niewykazaniu w odrzuceniu organizacji ruchu i nieprzywołaniu w dostateczny i precyzyjny sposób konkretnych poszczególnych przesłanek, które mogłoby być podstawą do odrzucenia organizacji ruchu takich jak: a) projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, b) niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, c) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej, d) nieefektywności projektowanej organizacji, podczas gdy w rzeczywistości wszystkie powyższe okoliczności nie istnieją, gdyż projektowana stała organizacja ruchu w rzeczywistości poprawia warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego, jest zgodna z przepisami, jest zgodna z potrzebami społeczności lokalnej, jest oczekiwanym rozwiązaniem przez społeczność lokalną, jest zgodna z polityką transportową oraz jest efektywna, nie uszczupla praw właściciela dz. ew. nr [...] z obr. [...], umożliwia wykorzystanie dz. ew. nr [...] z obr. [...] w celach rolniczych i dojazdu pojazdów rolniczych do dz. ew. nr [...] z obr. [...], jest zaopiniowana pozytywnie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2020 roku. Biorąc pod uwagę powyższe, Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności czynności organizacyjno-technicznej GDDKiA polegającej na odrzuceniu projektu stałej organizacji ruchu z 26 listopada 2020 roku lub alternatywnie o stwierdzenie, że czynność ta została dokonana z naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli także o dokonanie wiążącego wskazania w trybie art. 153 P.p.s.a. zmiany sposobu działania organu w odniesieniu do zaskarżonej czynności organizacyjno-technicznej GDDKiA poprzez wskazanie, iż w świetle § 2 ust. 3 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b Rozporządzenia Skarżący mają prawo złożyć do rozpatrzenia projekt zmiany stałej organizacji ruchu i oczekiwać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ zarządzający ruchem na drogach, zważywszy na to, iż posiadają interes prawny w uzyskaniu stosownego rozstrzygnięcia, zważywszy na bezpośrednie sąsiedztwo z miejscem będącym przedmiotem projektowanej zmiany organizacji ruchu, Skarżący wnieśli także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazali, że otrzymany dokument z 26 listopada 2020 r. został przez nich potraktowany jako odrzucenie projektu stałej organizacji ruchu kończące postępowanie w sprawie i podlegające zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący w tym kontekście powołali się na własne uprzednie wezwanie do GDDKiA z 2 listopada 2020 r. i nadany w nim "rygor" temu wezwaniu. Następnie Skarżący wskazali na swój interes prawny w złożeniu wniosku tak jak w niniejszej sprawie, opierając się na przepisach Rozporządzenia. Skarżący poparli także swoje zarzuty w skardze. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. W pierwszym rzędzie należy rozważyć dopuszczalność skargi. W myśl bowiem art. 3 § 2 P.p.s.a. "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Uznając zatem dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie, Sąd powinien zakwalifikować czynność organu (zwrot przez GDDKiA projektu zmiany organizacji ruchu złożonego przez Skarżących) jako jedną z form działania organu administracji publicznej wskazanych w powyżej wymienionym art. 3 § 2 P.p.s.a., podlegających kontroli sądu administracyjnego. W tym zakresie warto przywołać pomocniczo tezy z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA") z 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 14/13. Zgodnie z powyższą uchwałą zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego ("jst") wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 Prd, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Innymi słowy, NSA uwzględnił właściwość sądów administracyjnych w kontroli zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jst, uznając zatwierdzanie organizacji ruchu za akty organów jst i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jst, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Powyższa uchwała dotyczy, co prawda, zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze publicznej przez organ jst, a zatem dotyczy dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, a nie dróg krajowych, na których zarządzanie ruchem spoczywa na GDDKiA. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 3 Prd GDDKiA zarządza ruchem na drogach krajowych, z zastrzeżeniem ust. 6. W myśl zaś art. 10 ust. 4 Prd Marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich, z zastrzeżeniem ust. 6. Art. 10 ust. 5 Prd stanowi z kolei, że starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Natomiast w myśl art. 10 ust. 6 Prd Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. NSA w uchwale z 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 14/13 wskazał, że: "Jak wynika z przywołanych przepisów, żaden z nich nie określa wyraźnie formy prawnej zatwierdzenia organizacji ruchu, nie czynią tego też pozostałe przepisy, zawarte zarówno w p.r.d., jak i w rozporządzeniu. Istnieje tylko zgoda co do tego, że taki akt podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego oraz że nie ma cech decyzji czy postanowienia, nie jest też pisemną interpretacją przepisów wydawaną w indywidualnej sprawie ani aktem prawa miejscowego, ani aktem nadzoru". Konsekwentnie jednak idąc konkluzją, która wynika z powyższej uchwały NSA, uznać należy, że do właściwości sądów administracyjnych należy także kontrola zatwierdzenia organizacji ruchu przez GDDKiA na drodze krajowej. Przeciwne rozumowanie inaczej traktowałoby bowiem zatwierdzenia organizacji ruchu na poszczególnych drogach publicznych w zależności od podmiotu publicznego zarządzającego ruchem drogowym (organ jst czy GDDKiA), co nie miałoby żadnego logicznego wytłumaczenia (a założyć należy abstrakcyjny wzorzec racjonalnego ustawodawcy). Dla użytkownika drogi jest bowiem w sumie obojętne, który podmiot publiczny zarządza drogą publiczną. Jak zasadnie stwierdził NSA w powołanej uchwale z 26 czerwca 2014 r.: "Akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego nie ma charakteru normatywnego, mimo że wyznacza pewne reguły zachowania mogące przypominać zasady mieszczące się w ramach powszechnych norm prawnych. Powoduje wprawdzie powstanie nowej sytuacji prawnej adresatów aktu, nie może być jednak uznany za generalny akt normatywny. Zarządzanie ruchem na drogach, w tym zatwierdzanie organizacji ruchu na drogach, nie jest formą stanowienia przepisów prawnych, ale formą stosowania przepisów prawnych. Należy do kategorii aktów zarządzania przez stosowanie norm prawnych. Jedną z podstawowych zasad funkcjonowania państwa prawa jest kontrola sądowa działalności organów administracji publicznej, które realizują zadania w zakresie ich kompetencji na podstawie i w granicach prawa (por. art. 7 i art. 184 Konstytucji), a źródłem jej jest przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dlatego należy opowiedzieć się za koniecznością zaliczenia omawianych aktów do jednej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. (por. też uzasadnienie przywołanej wyżej uchwały NSA II GPS 3/13)". Zatwierdzenie przez GDDKiA organizacji ruchu na drodze krajowej musi być zatem, biorąc pod uwagę treść art. 3 § 2 P.p.s.a., uznane za wymienione w punkcie 4 tego przepisu "akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (tak też NSA w postanowieniu z 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2284/12). Nie ma bowiem żadnej wątpliwości, że nie jest to żadne inne z wymienionych w punktach 1-3 i 5-9 działań lub bezczynności organów. Z drugiej strony, sąd administracyjny, biorąc pod uwagę konieczność objęcia swoją właściwością aktu zatwierdzenia przez GDDKiA organizacji ruchu na drodze krajowej, musi uznać go za jeden z przejawów działalności administracji, podlegającej jego kontroli. Pozostaje zatem jako podstawa prawna zaskarżenia tylko wspomniany art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Za możliwością zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu zatwierdzenia przez GDDKiA organizacji ruchu na drodze krajowej opowiedział się NSA w postanowieniu z 1 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 712/15. NSA wskazał w tym postanowieniu, że GDDKiA "jako organ zarządzający ruchem ma kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu. Zarządzenia te są aktami podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej i podlegają kontroli sądów administracyjnych (...)". Także w wyroku z 17 marca 2015 r. sygn. I OSK 1835/13 NSA uznał za zasadne poddanie kontroli tych zarządzeń sądom administracyjnym, gdyż oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 290/13 oddalającego skargę P. na czynność GDDKiA w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. Gdyby NSA uznał bowiem niedopuszczalność zaskarżenia powyższej czynności GDDKiA, uchyliłby bowiem wyrok WSA i odrzucił skargę. Pogląd o możliwości kontroli tych zarządzeń GDDKiA przez sądy administracyjne podziela także skład rozpoznający niniejszą sprawę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tym samym poglądu tutejszego Sądu wyrażonego w postanowieniu z 25 lutego 2021 r. sygn. VII SA/Wa 1382/20, iż akt GDDKiA w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu "nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.", "a konsekwencją tego stwierdzenia jest uznanie, że skarga na ww. akt GDDKiA nie jest dopuszczalna w świetle uregulowań P.p.s.a., albowiem nie należy ona do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych". Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie zgadza się z tym poglądem z przyczyn wskazanych powyżej. Przedmiotowe rozważania są jednak tylko przyczynkiem do dalszych ustaleń dotyczących właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie (i stąd ich dosyć ogólne potraktowanie). Bowiem zaskarżeniu w tym postępowaniu nie podlegał akt zatwierdzenia przez GDDKiA organizacji ruchu na drodze krajowej, ale zwrot przez GDDKiA projektu zmiany organizacji ruchu złożony organowi przez Skarżących spowodowany brakiem – w ocenie organu – legitymacji po stronie Skarżących do złożenia tego projektu. Badaniu merytorycznemu podlegałoby zatem w niniejszej sprawie, czy Skarżący mieli taką legitymację do złożenia projektu zmiany organizacji ruchu na drodze krajowej oraz – jeśliby nie mieli – czy organ w odpowiedniej formie wyraził wobec nich ten brak legitymacji. Przed badaniem merytorycznym sąd administracyjny jednak winien poczynić rozważania formalne, czy powyższe działanie organu (odrębne od samego zatwierdzenia organizacji ruchu przez GDDKiA) podlega kontroli sądu administracyjnego. Tak więc należy ponownie przejść do rozważań na gruncie przepisów P.p.s.a., które mogą dać odpowiedź na pytanie o charakter spornego działania w świetle przywołanych wyżej przepisów ustawy proceduralnej. Zdaniem Sądu, zwrot przez GDDKiA projektu zmiany organizacji ruchu złożony organowi przez Skarżących należy uznać, biorąc pod uwagę treść art. 3 § 2 P.p.s.a., za wymienioną w punkcie 4 tego przepisu "czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Nie ma bowiem żadnej wątpliwości, że nie jest to żadne inne z wymienionych w punktach 1-3 i 5-9 działań lub bezczynności organów. Z drugiej strony, sąd administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę uznał konieczność objęcia swoją właściwością kontrolę tej czynności GDDKiA w celu zagwarantowania stronom ochrony sądowej ich praw w sferze publicznoprawnej. Jak bowiem słusznie podkreślił NSA w powołanej wcześnie uchwale z 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 14/13 "(...) przede wszystkim stwierdzić, że akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały ujęte w tym akcie prawnym w celu umożliwienia kontroli legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej (tak m.in. T. Woś /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2012, s. 69-70)". Do tej kategorii powszechnie i jednolicie (por. np. T. Woś, op. cit., s. 70-71, A. Krawczyk, Pojęcie innych aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa /w:/ Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Lex, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach: z 23 lutego 2010 r., II GPS 6/09, z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, z 16 grudnia 2013 r., II GPS 2/13) zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (B. Adamiak, Z problema tyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 16). Przy czym akty te są właściwe w procesie wykonywania prawa, a nie jego stosowania, a tym bardziej tworzenia prawa (por. A. Krawczyk, op. cit.). Jako przykłady czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podaje się: czynności faktyczne administracji, jak też te o charakterze rejestracyjnym (legitymowanie osób przez organy ochrony porządku, np. na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687); usunięcie pojazdu z drogi na podstawie art. 130a ust. 1 p.r.d.; zameldowanie na podstawie art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności 1 dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993); wydanie paszportu, wypłata przyznanego czy należnego świadczenia). Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, zakres czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., stale się poszerza, bo działania administracji publicznej coraz częściej noszą charakter świadczący i organizatorski, a administracja staje się koncyliacyjna (Z. Niewiadomski, Pojęcie administracji publiczne' /w:/ Z. Duniewska, R. Hauser, M. Jaśkowska, M. Matczak, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Instytucje prawa administracyjnego /w:/ System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 3 i nast.). Zatem tego rodzaju akty i czynności stosowane są coraz powszechniej, stąd też coraz większa ich różnorodność. Podstawowe kryteria muszą być jednak przestrzegane, aczkolwiek nie zawsze są one jednolicie ujmowane, co utrudnia precyzyjną kwalifikację danego aktu (por. J. Zimmermann /w:/ Prawo do sądu w prawie administracyjnym, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 2006, nr 2, s. 219). Jak słusznie podnosi się w literaturze prawniczej, aby akt lub czynność znalazły się w tej kategorii, niewątpliwie nie mogą rozstrzygać w drodze decyzji i postanowienia, powinny ustalać (odmawiać), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego, muszą wywoływać określone skutki prawne dla sprecyzowanego podmiotu prawa (T. Woś, op. cit., s. 72). Jak stwierdził NSA w uzasadnieniu uchwały z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21), wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, do których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, których przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Poza zakresem tego rodzaju aktów pozostają akty o charakterze generalnym (T. Woś, op. cit., s. 41), choć i tu występują rozbieżności w piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) /w:/ Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007, s. 587, która swe obawy uzasadniała głównie zagrożeniem dla prawa do sądu). Dalej, akty lub czynności, o jakich tu mowa, powinny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podniesiony związek z uprawnieniem lub obowiązkiem też budzi spory w literaturze - co do tego, czy ma być ścisły (tak np. T. Woś, op. cit., s. 64), czy wystarczy pośredni (tak np. J. Świątkiewicz, op. cit., s. 53). Wydaje się jednak, że związek ten może dotyczyć przepisów prawa zarówno materialnego, jak i procesowego (tak NSA w uchwale z 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 14/13). Przyjmuje się, że pojęcie czynności w rozumieniu omawianego przepisu obejmuje najczęściej działania faktyczne, czyli działania nienakierowane bezpośrednio na wywołanie określonych skutków prawnych, czynności materialno-techniczne, rejestracyjne. Mogą one też mieć charakter władczy, co nie oznacza jednak władczego rozstrzygnięcia. Muszą należeć do zakresu administracji publicznej, czyli całokształtu materii w aspekcie podmiotowym (właściwych organów) i przedmiotowym (prawa administracyjnego), w którego ramach są realizowane funkcje i zadania państwa zmierzające do zaspokojenia potrzeb jego obywateli. Szerokie rozumienie spraw publicznych przyjmuje Trybunał Konstytucyjny (por.m.in. uchwałę TK z 27 września 1994 r., W 10/93), a i obecne orzecznictwo sądowoadministracyjne zdaje się tę linię preferować (por. przywołane dotąd uchwały). Przenosząc te rozważania na niniejszą sprawę, wskazać należy, że zdaniem Sądu, zwrot przez GDDKiA projektu organizacji ruchu Skarżącym mieści się w zakresie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Niewątpliwie zwrot przez GDDKiA powyższego projektu nie jest decyzją ani postanowieniem; co więcej do procedury zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego niewątpliwie nie mają zastosowania przepisy kpa (por. art. 1 kpa). Czynność ta miała także charakter zewnętrzny, tj. była skierowana do Skarżących - czyli podmiotu niepodporządkowanego ani organizacyjnie, ani służbowo organowi. Zwrot projektu organizacji ruchu był skierowany także do indywidualnego podmiotu, tj. wnioskodawców - Skarżących, a więc nie miał charakteru generalnego. Czynność ta miała charakter publicznoprawny, gdyż należała do materii z zakresu administracji publicznej i miała charakter władczy. O publicznoprawnym charakterze przedmiotowej czynności decyduje podstawa prawna działania organu, na którą się on konsekwentnie powoływał, tj. przepisy Rozporządzenia. Władczość czynności (zwrotu projektu) GDDKiA polegała na jednostronnym zakomunikowaniu (poprzez zwrot) przez organ stronie, iż jej wniosek nie będzie przez GDDKiA procedowany merytorycznie z uwagi na brak legitymacji do jego złożenia. Czynność zwrotu projektu dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem przepisy Rozporządzenia wprost określają, które podmioty posiadają legitymację do złożenia projektu organizacji ruchu. Przepisy Rozporządzenia przyznają zatem w § 4 ust. 3 Rozporządzenia uprawnienia konkretnym podmiotom do złożenia projektu organizacji ruchu i właściwe organy są zobligowane ten projekt procedować i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu kontrolującym działanie organu ocenia zatem, czy organ prawidłowo zastosował w tym zakresie przepisy Rozporządzenia. Niewątpliwie także czynność zwrotu projektu organizacji ruchu podjęta została przez podmiot wykonujący administrację publiczną - czyli w tym przypadku przez GDDKiA. Podsumowując zatem, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał zwrot projektu zmiany organizacji ruchu Skarżącym przez GDDKiA za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem wniosek organu o odrzucenie skargi uznać należy za bezzasadny. Po powyżej analizie dopuszczalności skargi, przechodząc do merytorycznej jej oceny, wskazać w pierwszej kolejności należy, że wbrew twierdzeniom Skarżących, przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie dotyczy zwrotu projektu zmiany organizacji ruchu Skarżącym przez GDDKiA, a nie – jak postulują w skardze Skarżący – odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu. Sąd nie podziela prawidłowości działania w tym zakresie Skarżących, którzy wysyłali do organu wezwania, wskazując przy tym w nich "rygor" wobec ich niezastosowania. Przypomnieć w tym kontekście należy, że w myśl sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To powszechnie obowiązujące prawo jest zatem podstawą działania organów. Prawo to nie przewiduje wezwań przez stronę organu do działania pod rygorem uznania danej czynności/bezczynności organu za taką, jak wskazana arbitralnie przez stronę (w tym przypadku Skarżących). Tym samym przedmiotem w niniejszej sprawie jest – jak wskazano powyżej - zwrot projektu zmiany organizacji ruchu Skarżącym przez GDDKiA, a nie – jak podnosili w skardze Skarżący – odrzucenie projektu stałej organizacji ruchu. Następnie Sąd pragnie przywołać przepisy prawa będące podstawą czynności organu zaskarżonej w niniejszej sprawie. W myśl § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b Rozporządzenia: "Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: (...) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia (...)". § 2 ust. 2 i 3 Rozporządzenia wskazują podmioty, które mogą realizować działania w zakresie zarządzania ruchem. Przepisy te wskazują odpowiednio, że: "Działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe" (ust. 2) oraz że: "Działania, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a i b, mogą być realizowane przez jednostki inne niż wymienione w ust. 2" (ust. 3). Przytoczenie tych przepisów jest o tyle istotne, że Skarżący – w ocenie Sądu błędnie – wywodzą swoją legitymację do złożenia projektu zmiany organizacji ruchu do zatwierdzenia przez GDDKiA z § 2 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 1 lit. b Rozporządzenia. § 4 ust. 1 Rozporządzenia stanowi, że podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem (czyli w tym przypadku GDDKiA). W myśl zaś § 4 ust. 3 Rozporządzenia "Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 2a) podmiot zarządzający drogą wewnętrzną; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3". W niniejszej sprawie nie jest sporne między stronami, że Skarżący nie są osobami, o których mowa w § 4 ust. 3 Rozporządzenia. Jak wspomniano wcześniej, Skarżący wywodzą swoją legitymację do przedłożenia projektu zmiany organizacji ruchu do zatwierdzenia przez GDDKiA z przytoczonego wcześniej § 2 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 1 lit. b Rozporządzenia. Zdaniem Sądu, wykładnia prawa zaprezentowana przez Skarżących jest błędna i rację w tej mierze należy przyznać GDDKiA. To § 4 ust. 3 Rozporządzenia wprost reguluje, kto może przedstawić do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu, przyznając tym samym legitymację do złożenia tego projektu konkretnym, wskazanym w nim podmiotom. Powoływany przez Skarżących § 2 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 1 lit. b Rozporządzenia w ogóle nie dotyczy legitymacji do złożenia projektu organizacji ruchu do zatwierdzenia. § 2 ust. 1 Rozporządzenia wskazuje jedynie, co składa się na działania w zakresie zarządzania ruchem. Bezspornie należą do nich przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia. Z kolei § 2 ust. 2 i 3 Rozporządzenia wskazują podmioty, które mogą realizować działania w zakresie zarządzania ruchem. Powoływany przez Skarżących § 2 ust. 3 Rozporządzenia wskazuje jedynie na możliwość realizowania działań, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b także przez inne jednostki. Przepisy te nie wskazują jednak na podmioty uprawnione do przedkładania projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, czego wprost dotyczy § 4 ust. 3 Rozporządzenia. Co więcej, nawet gdyby pominąć wykładnię celowościową każdego z tych przepisów, to prawidłowe zastosowanie norm kolizyjnych również wskazywałoby na zgodność z prawem wykładni zastosowanej przez organ. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali wskazuje bowiem, iż to przepis bardziej szczegółowy, zawarty w § 4 ust. 3 Rozporządzenia, dotyczący wyłącznie podmiotów uprawnionych do przedstawienia projektu organizacji ruchu do zatwierdzenia, znajdował zastosowanie w badanej sprawie. Tym samym § 2 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 1 lit. b Rozporządzenia jako norma ogólna, dotycząca możliwości zarówno sporządzania projektów organizacji ruchu, jak i przedstawiania tych projektów do zatwierdzenia nie powinna być stosowana przez organ. Niewątpliwie przy tym zakres przedmiotowy i podmiotowy § 4 ust. 3 Rozporządzenia jeż węższy iż ten z § 2 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 1 lit. b Rozporządzenia. Sąd tutejszy podziela tym samym pogląd wyrażony przez WSA w Kielcach, który w wyroku z 24 października 2012 r., sygn. II SA/Ke 467/12, wskazał, że: "Obywatel zainteresowany zmianą organizacji ruchu, który nie zalicza się do kręgu podmiotów wymienionych w § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), nie może skutecznie złożyć wniosku o zmianę organizacji ruchu i projektu zmiany organizacji ruchu". Tym samym bezzasadny jest zarzut Skarżących w tym zakresie, nie mieli oni bowiem legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o zmianę organizacji ruchu i projektu zmiany organizacji ruchu. Skoro prawidłowo organ uznał, że Skarżący nie są osobami legitymowanymi do złożenia projektów zmiany organizacji ruchu do zatwierdzenia, to powstaje pytanie, w jakiej formie powinien swoje rozstrzygnięcie zakomunikować Skarżącym. Niewątpliwie przy tym, jak już wspomniano powyżej, do procedury zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego niewątpliwie nie mają zastosowania przepisy kpa (por. art. 1 kpa). Skarżący powołują w tym kontekście § 8 ust. 2 Rozporządzenia. W jego myśl "Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt". Przepis ten jednak należy odczytywać w kontekście innych przepisów Rozporządzenia, a w szczególności poprzedzającego go § 8 ust. 1. Zgodnie z nim: "1. W celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może: 1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi; 2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo; 3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza". Rozpatrzenie projektu to zatem merytoryczna jego ocena, do której w niniejszej sprawie nie mogło dojść, gdyż – jak zasadnie stwierdził GDDKiA – projekt został złożony przez osoby nieuprawnione do tego w świetle przepisów Rozporządzania. Złożony przez Skarżących projekt nie mógł osiągnąć zatem powyższego stadium jego merytorycznej oceny wobec opisanej powyżej braku legitymacji Skarżących do złożenia tego projektu. Dlatego błędne jest twierdzenie Skarżących, jakoby organ w tej sytuacji powinien odrzucić złożony przez nich projekt, bowiem odrzucenie projektu o zmianie organizacji ruchu następuje – w myśl przepisów Rozporządzenia – po jego merytorycznym rozpatrzeniu. Do rozpatrzenia projektu dojść zaś nie mogło z powyżej wskazanych przyczyn formalnych – tj. braku legitymacji Skarżących do złożenia projektu. Prawdą jest, że przepisy Rozporządzenia nie przewidują działania organu w przypadku złożenia projektu przez osoby do tego nieuprawnione, jednocześnie jednoznacznie wskazując, kto może złożyć projekt. Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach za słuszne należało uznać działanie organu, który zwrócił projekt zmiany organizacji ruchu Skarżącym, bez jego merytorycznej oceny, podnosząc przy tym brak legitymacji Skarżących do złożenia projektu oraz wskazując prawidłową podstawę prawną tego braku. A zatem forma działania GDDKiA w tej sytuacji także była – wbrew zarzutom skargi - prawidłowa. Organ nie mógł bowiem zastosować kpa (por. art. 1 kpa), a przepisy proceduralne zawarte w Rozporządzeniu są szczątkowe i nie przewidują specyficznej formy odpowiedzi organu w takim przypadku. Jednocześnie nie można podzielić zarzutów Skarżących o zaniechaniu przez organ działań w ramach merytorycznej oceny złożonego przez nich projektu (naruszenie przepisów Prd lub § 8 ust. 1 Rozporządzenia). Do działań tych nie mogło dojść z uwagi na brak możliwości rozpatrzenia merytorycznie przez GDDKiA złożonego przez Skarżących projektu wobec faktu, że Skarżący nie mieszczą się w katalogu osób wymienionym w § 4 ust. 3 Rozporządzenia. Z powodów wskazanych wyżej Sąd za niezasadne uznał zarzuty podniesione w skardze oraz nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Niniejszy wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875), zmieniającej wyżej wymieniona ustawę z dniem 16 maja 2020 r.