I OSK 1835/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 290/13 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 kwietnia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 290/13 oddalił skargę P. Spółki z o. o. z siedzibą w W. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 kwietnia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: P. sp. z o. o. z siedzibą w W. (zwany dalej: "skarżącą") w dniu 19 lipca 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Zielonej Górze z dnia 24 kwietnia 2012 r., polegającą na zmianie organizacji ruchu na drodze na terenie byłego przejścia granicznego w Świecku, gmina Słubice, domagając się jego uchylenia lub stwierdzenia jego bezskuteczności. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), art. 10 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U z 2012 r. poz. 1137) wobec dokonania przez organ w dniu 24 kwietnia 2012 r. zmiany organizacji ruchu na terenie przejścia granicznego w Świecku, polegającej na umieszczeniu znaku drogowego "zakaz wjazdu" z tabliczką "nie dotyczy służb mundurowych, ratunkowych oraz utrzymaniowych", wydłużeniu barierek ochronnych, co utrudniło wjazd, likwidację znaku drogowego "stop" i umieszczenie w jego miejsce znaku drogowego "ustąp pierwszeństwa przejazdu", umieszczenie znaku drogowego "nakaz jazdy prosto", pomimo braku kompetencji do zarządzania ruchem na tym terenie oraz nie mając na to zgody Starosty Słubickiego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że pismem z dnia 8 maja 2012 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, domagając się przywrócenia organizacji ruchu obowiązującego w dniu 23 kwietnia 2012 r. W ocenie skarżącej organ nie miał kompetencji do dokonania przedmiotowej zmiany organizacji ruchu, gdyż droga, której dotyczy zmiana nie stanowi drogi krajowej a drogę wewnętrzną. Zarządcą dróg wewnętrznych na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych na terenie przejścia granicznego w Świecku jest Starosta Słubicki jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa. Skarżąca podkreśliła, że w tym zakresie nie podziela stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na wezwanie z dnia 12 czerwca 2012 r., że początek drogi krajowej nr 2 ma miejsce na granicy państwa w Świecku. Wskazała, że przedmiotowa organizacja ruchu wprowadzona została przez organ na początku grudnia 2011 r., a następnie w połowie grudnia 2011 r. została zmieniona przez Starostę Słubickiego, zaś dokonanie zmiany w dniu 24 kwietnia 2012 r. odbyło się bez zgody Starosty Słubickiego. Zdaniem skarżącej uznanie przez organ, że organizacja ruchu musiała być zaopiniowana przez Starostę Słubickiego oznacza, iż organ uznaje Starostę za podmiot uprawniony do zarządzania ruchem na terenie przejścia granicznego w Świecku i że zmiana organizacji ruchu dokonana przez organ w dniu 24 kwietnia 2012 r. została przeprowadzona bez uzyskania uprzedniej zgody Starosty Słubickiego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Zielonej Górze wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu wszystkie czynności podjęte na przejściu granicznym w Świecku w zakresie zmiany organizacji ruchu pozostają w jego kompetencji, jako zarządzającego ruchem na drogach krajowych, w rozumieniu art. 10 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone zostało przez skarżącą z uchybieniem ustawowego terminu, gdyż jak podała skarżąca o zmianie organizacji ruchu wiedziała długo przed dniem 24 kwietnia 2012 r., bowiem zmiana ta została zatwierdzona w dniu 19 maja 2010 r., a faktycznie wprowadzona pod koniec listopada 2011 r. Ponadto zdaniem organu skarżąca nie wykazała interesu prawnego uzasadniającego rozpoznanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 675/12 odrzucił skargę P. Spółki z o. o. z siedzibą w W. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia "19 maja 2010 r." w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. W ocenie Sądu pierwszej instancji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane zostało po upływie terminu określonego w art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a"), a zatem jest bezskuteczne. W ocenie Sądu, od dnia 30 listopada 2011 r., a nie od dnia 24 kwietnia 2012 r. należy liczyć określony w art. 52 § 3 P.p.s.a czternastodniowy termin na złożenie przez skarżącą na piśmie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten upłynął w dniu 14 grudnia 2011 r., a zatem wezwanie złożone przez skarżącą w dniu 8 maja 2012 r. (data wpływu do organu 11 maja 2012 r.) złożone zostało z uchybieniem ustawowo określonego terminu na dokonanie ww. czynności. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. sp. z o. o. z siedzibą w W., postanowieniem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 273/13 uchylił zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 7 listopada 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jednostka nie może odmówić wykonania aktu lub czynności, nawet jeżeli uznaje, że są one niezgodne z prawem. Dlatego też, bez względu na to, czy zmianę organizacji ruchu zatwierdził organ właściwy, czy też niewłaściwy, to uczestnicy ruchu drogowego są zobowiązani się do niej stosować. Z domniemania legalności wynika, że jednostka jest w pełni uprawniona, żeby zaufać, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu drogowego wyrażona znakami i innymi urządzeniami drogowymi spowodowała uchylenie czynności wprowadzającej poprzednią organizację ruchu drogowego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznać, że termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa biegnie nie od daty wprowadzenia zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu w dniu 30 listopada 2011 r., ale od daty ponownego wprowadzenia tej zmiany, tj. od dnia 24 kwietnia 2012 r. Dopiero, bowiem w tej dacie skarżąca mogła się skutecznie dowiedzieć o zatwierdzeniu organizacji ruchu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 maja 2010 r. Stanowisko przeciwne jest nie do przyjęcia, ponieważ strona działająca w zaufaniu do organu administracji publicznej mogłaby być pozbawiona prawa do sądu na skutek aktów lub czynności organu administracyjnego, który wprowadził zmiany w istniejącej organizacji ruchu. Zmiana organizacji ruchu jest dla uczestnika ruchu wiążąca (wszak musi się on dostosować do wprowadzonych nią znaków drogowych) i jest okolicznością pozwalającą się dowiedzieć, że organ zarządzający ruchem zatwierdził nową organizację ruchu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 P.p.s.a. ją oddalił. W ocenie Sądu pierwszej instancji spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy teren, na którym organ dokonał zmiany organizacji ruchu stanowi drogę publiczną, czy też – jak twierdzi skarżąca – drogę wewnętrzną, co oznacza, że organ nie był podmiotem właściwym do dokonania zmiany organizacji ruchu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wskutek przystąpienia Polski w 2007 r. do układu z Schengen, Polska przyjęła zasady Rozporządzenia (WE) Nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (Dz.U. UE L 2006.105.1 ze zm., tzw. kodeks graniczny Schengen). Oznacza to zatem, że obecnie w odniesieniu do granicy polsko-niemieckiej nie można używać pojęcia "przejście graniczne", gdyż jest to granica wewnętrzna państw członkowskich, które przystąpiły do układu z Schengen. "Przejście graniczne" w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 8 kodeksu granicznego Schengen, jest miejscem przeznaczonym do przekraczania granic zewnętrznych Unii. Zgodnie z art. 5 ustawy o drogach publicznych, drogami krajowymi są m. in autostrady, drogi międzynarodowe i drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy. Na granicy polsko–niemieckiej w Świecku, jak słusznie wskazał organ łączą się: polska droga krajowa nr 2 (która ma status autostrady A2) i niemiecka autostrada A12, należące do trasy europejskiej E 30. Zatem droga prowadząca przez granicę polsko-niemiecką w Świecku jest drogą krajową łączącą się na linii granicznej z niemiecką autostradą A12. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie sposobu ustalania zasięgu terytorialnego przejść granicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 147, poz. 938), zasięg terytorialny drogowego przejścia granicznego obejmuje rejony przygraniczne, na których odcinki drogowe przecinają granicę państwową, gdzie dokonuje się kontroli granicznej osób, towarów i pojazdów drogowych. Powyższe wskazuje, że drogą krajową, a więc i drogą publiczną, jest nie tylko droga dojazdowa do ogólnodostępnych przejść, ale również odcinek tej drogi przecinający granicę państwową, znajdujący się w zasięgu terytorialnym drogowego przejścia granicznego. Przepisy nie przewidują, zatem wyłączenia tego odcinka drogi z kategorii dróg publicznych, tym bardziej jeśli mówimy o sytuacji, w której nie mamy do czynienia, tak jak w niniejszej sprawie, z drogą dojazdową do przejścia granicznego, lecz z drogą dojazdową do granicy państwa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, teren, na którym dokonano zmiany organizacji ruchu, nie stanowi drogi wewnętrznej, a to z kolei oznacza, że organ jako podmiot wykonujący zadania zarządcy dróg krajowych (zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym), uprawniony był do dokonania tej zmiany. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. sp. z o. o. z siedzibą w W. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną skarżąca wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że za drogę krajową należy uznać drogę dojazdową do ogólnodostępnego przejścia granicznego oraz odcinek drogi znajdujący się w zasięgu terytorialnego przejścia granicznego, podczas gdy według prawidłowej wykładni tychże przepisów do uznania drogi za krajową (w tym i do "drogi dojazdowej do ogólnodostępnego przejścia granicznego") konieczne jest uprzednie zaliczenie – przez Ministra właściwego do spraw transportu – do danej kategorii dróg krajowych w drodze rozporządzenia. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej czynności organu lub stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że za drogę krajową należy uznać drogę dojazdową do ogólnodostępnego przejścia granicznego oraz odcinek drogi znajdujący się w zasięgu terytorialnego przejścia granicznego. Należy na wstępie podkreślić, że na skutek przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 21 grudnia 2007 r. do Układu między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz. Urz. WE L 239 z dnia września 2000 r., s. 13) na mocy Decyzji Rady z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estońskiej, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republice Słowackiej (2007/801/WE) (Dz. Urz. UE L 323 z dnia 8 grudnia 2007 r., s. 34) Polska jako państwo członkowskie Unii Europejskiej zostało związane również Rozporządzeniem (WE) Nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. Urz. UE L 105 z dnia 13 kwietnia 2006 r., s. 1, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela wnioski Sądu pierwszej instancji oparte na wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej - Rozporządzenia (WE) Nr 562/2006. W szczególności słuszny jest wyprowadzony z zawartej w art. 2 pkt 8 kodeksu granicznego Schengen definicji "przejścia granicznego" (cyt. "przejście graniczne" oznacza każde przejście graniczne wyznaczone przez właściwe organy do celów przekraczania granic zewnętrznych") wniosek, że nieuprawnione jest posługiwanie się nim w stosunku do granicy wewnętrznej UE, jaką bezspornie jest granica polsko-niemiecka. Jak słusznie wskazał organ, status drogi krajowej w odniesieniu do będącej przedmiotem sporu w sprawie drogi, wynika również bezspornie z Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z dnia 15 listopada 1975 r. (Dz.U. 1985, Nr 10, poz. 35 – załącznik), której Polska jest stroną od 7 lutego 1985 r., zgodnie z którą odcinek drogi na terenie byłego przejścia polsko-niemieckiego granicznego jest częścią wymienionej w Załączniku I międzynarodowej drogi głównej w kierunku zachód-wschód E 30 "Cork - Waterford - Wexford - Rosslare ... Fishguard - Swansea - Cardiff - Newport - Bristol - London - Colchester - Ipswich - Felixstowe ... Hoek van Holland - Den Haag - Gouda - Utrecht - Amersfoort - Oldenzaal - Osnabrück - Bad Oeynhausen - Hannover - Braunschweig - Magdeburg - Berlin - Świebodzin - Poznań - Łowicz - Warszawa - Brest - Minsk - Smolensk – Moskva". Ponadto należy wskazać, że droga A2 została wymieniona w wykazie dróg krajowych zawartym w załączniku nr 1 do wydanego na podstawie art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872, ze zm.) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) jako droga krajowa a jako autostrada w załączniku wydanego na podstawie art. 4a ustawy o drogach publicznych rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz.U. z 2004 r. Nr 128, poz. 1334, ze zm.). Konkludując, stwierdzić należy, że twierdzenie skarżącej kasacyjnie o braku zakwalifikowania drogi na terenie byłego przejścia granicznego w Świecku jako drogi publicznej – drogi krajowej i wywodzenie z tej okoliczności jej statusu drogi wewnętrznej nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał treść tego przepisu. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.