II SA/Gl 1047/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. M. (M.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 czerwca 2025 r. nr SKO.PS/41.5/214/2025/4300 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 29 stycznia 2025 r., nr 002714.01.25, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie art. 60, 61 i in. ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1214 – dalej u.p.s.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej k.p.a.), ustalono dla J. M. opłatę za pobyt ojca D. M. w Domu Pomocy Społecznej w D. od 22 maja 2024 r. do 31 maja 2024 r. w wysokości 96,77 zł, a od 1 czerwca 2024 r. w wysokości 300 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano m. in., że strona prowadzi indywidualne gospodarstwo domowe. Jej dochody są jednak na tyle duże, że ustalona odpłatność jest możliwa. Dochód strony jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, nie godząc się z rozstrzygnięciem. Wskazała, że nie ma pieniędzy, by płacić ww. należności. Jest na dorobku, musi się utrzymać i nie ma podstawowych przedmiotów niezbędnych do życia. Spłaca także kredyty. Pomiędzy odwołującą a Ojcem nie było bliskich relacji. Opisała konflikty rodzinne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 12 czerwca 2025 r., znak: SKO.PS/41.5/214/2025/4300, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, czy majątkowej, w tym obciążeń związanych z codziennym funkcjonowaniem, nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne. Zastosował właściwe przepisy prawa i odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła strona nie godząc się z rozstrzygnięciem. Potwierdziła argumenty swego odwołania. Podała, że dochody ma nieregularne, a życie jest drogie. Miała egzekucję komorniczą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazać także trzeba, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji RP). W wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji (np. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 1705/21). Tymczasem decyzja drugoinstancyjna składa się głównie z przytoczenia przebiegu postępowania, zacytowania przepisów oraz przywołania orzecznictwa zapadłego na kanwie innych spraw. W podsumowaniu tak skonstruowanych wywodów Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, zastosował właściwe przepisy prawa i odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko. Organ odwoławczy natomiast (bez szczegółowych analiz) podzielił słuszność tych ustaleń. Dodał, że w przedmiotowej sprawie zagwarantowano stronie czynny udział w postępowaniu, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał przy tym, że "(...) ustalono kwoty, w jakich mieszkanka domu oraz osoby zobowiązane ponoszą odpłatność (...)" (s. 5 decyzji SKO). Niniejsza sprawa dotyczy jednak "mieszkańca" domu a nie "mieszkanki". Tego rodzaju ogólne sformułowania, jakie znalazły się w decyzji organu odwoławczego, mogą uzasadniać rozstrzygnięcia w wielu różnych sprawach. Nie można zatem twierdzić, by argumenty odwołania zostały w prawidłowy, zindywidualizowany sposób rozpoznane. Nie dopełniono tym samym wymogu statuowanego w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. W istocie więc kluczowe dla sprawy okoliczności nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd nie może wypowiadać się w kwestiach, w których nie wypowiedział się organ odwoławczy. Nie jest rolą Sądu zastępowanie organu II instancji w czynieniu ustaleń faktycznych i prawnych. SKO nadto pisze (s. 4 decyzji), że "Stan faktyczny nie jest przedmiotem sporu". Tymczasem w odwołaniu strona pisała m. in. "Zaskarżonej decyzji zarzucam (...) niepoprawne i złe ustalenie moich możliwości finansowych (...)." Trudno dociec na podstawie jakich okoliczności organ odwoławczy ustalił bezsporność stanu faktycznego. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszyć reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy dokonać także własnych ustaleń i odnieść się merytorycznie do zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne oraz prawne. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.