II OSK 340/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2232/23 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Młodzieszyn z dnia 11 maja 2023 r. nr LXIX/304/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2RM w części tekstowej i graficznej; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wyrokiem z 22 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2232/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru, skarżący kasacyjnie) od wyroku WSA w Warszawie z 20 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2232/23 w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Młodzieszyn z 11 maja 2023 r. nr LXIX/304/2023 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: uchylił pkt I. zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej nieważność § 18 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały (pkt I.); stwierdził nieważność § 18 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 2RM (pkt II.) oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt III.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Gminy Młodzieszyn (dalej: Rada) uchwaliła 11 maja 2023 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości Kamion Poduchowny. Wojewoda wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając naruszenie: 1) art. 15 ust. 2 pkt 7, 9 i 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie uregulowań wykraczających poza zakres kompetencji określonej w przepisach u.p.z.p.; 2) art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587; dalej: rozporządzenie) poprzez brak jednoznacznego określenia przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 1RM i 2RM; 3) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie miejscowego planu z naruszeniem ustaleń studium i kierunków zagospodarowania Gminy Młodzieszyn, przyjętego uchwałą nr XXII/107/2016 Rady Gminy Młodzieszyn z 23 maja 2016 r. (dalej: studium) w zakresie ustalonego wskaźnika minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 2RM. W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj.: § 11 ust. 7 pkt 3 lit. c); § 18 ust. 2 pkt 6; części tekstowej i graficznej planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2RM. W odpowiedzi na skargę odniesiono się do zarzutów w niej zawartych. WSA w Warszawie, wyrokiem z 20 marca 2024 r. sygn. akt: VII SA/Wa 2232/23: stwierdził nieważność § 11 ust. 7 pkt 3 lit. c), § 18 ust. 2 pkt 4 i § 18 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały (pkt I.); orzekł o kosztach postępowania (pkt II.) oraz w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III.). Ze skargą kasacyjną od tego wyroku wystąpił Wojewoda, w części dotyczącej: pkt I. sentencji wyroku, w odniesieniu do sformułowania, w brzmieniu: "§ 18 ust. 2 pkt 4," oraz pkt III. sentencji wyroku, tj. w części, w jakiej sąd ten oddalił skargę w pozostałym zakresie. WSA w Warszawie w wyroku z 22 października 2024 r. stwierdził, że w sprawie zaistniała okoliczność uzasadniająca zastosowanie art. 179a p.p.s.a., gdyż niektóre wskazane przez Wojewodę podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. W ocenie sądu wojewódzkiego, zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, że ustalenia zawarte w § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1RM, dotyczące minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, nie naruszają studium, a tym samym sąd bezpodstawnie stwierdził nieważność ww. wskaźników dla tego terenu, przy czym stwierdzenia nieważności przedmiotowych wskaźników w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1RM nie domagał się nawet Wojewoda we wniesionej do sądu wojewódzkiego skardze. Sąd pierwszej instancji nie podzielił pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co do których podtrzymano stanowisko zajęte w uprzednim wyroku. Podano, że jeżeli chodzi o zarzuty Wojewody odnośnie konieczności stwierdzenia nieważności - obok części tekstowej uchwały - również części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2RM, a także zarzutu naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy to, w ocenie WSA w Warszawie, nie są one zasadne. Podniesiono, że skarżący kasacyjnie organ nadzoru stoi na stanowisku, że nie wszystkie ustalenia planistyczne, zgodnie z wolą ustawodawcy, mają być przedstawione w części graficznej, a jedynie te, których nie da się sformułować w sposób jednoznaczny w części tekstowej. Ustalenia mające charakter wymierny, tj. normatywny, rozumiany jako taki, który ma możliwość ich opisowego określenia, w żaden sposób nie wymaga jego oznaczenia na rysunku planu miejscowego. Podano, że do takich ustaleń należą właśnie przede wszystkim ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, które jako parametry i wskaźniki wyraża się za pomocą konkretnych wartości liczbowych, tj. za pomocą liczb wymiernych. Dalej, że zdaniem organu powyższe wynika wprost z u.p.z.p., gdyż zgodnie z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy składa się z części tekstowej oraz części graficznej, a potwierdzeniem ww. regulacji są przepisy rozporządzenia, które organ szeroko zacytował w uzasadnieniu swojej skargi. Z przepisów tych, zdaniem Wojewody, jednoznacznie zaś wynika odrębność regulacji zawartych w części tekstowej oraz odrębności ustaleń, które stanowią ustalenia części graficznej. Treść tych przepisów wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Dalej, że Wojewoda podał, iż ustalenia w części graficznej poza formalnym oznaczeniem granic, w tym administracyjnych i granic obszarów oraz obiektów wynikających z przepisów odrębnych, sprowadza się do określenia linii rozgraniczających i linii zabudowy, nie zaś określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, które winny zostać ustalone w formie normatywnej w części tekstowej uchwały. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia prowadząca do ich właściwego zastosowania w sprawie, winna zaprowadzić sąd wojewódzki do przekonania, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny znajdować się w części tekstowej planu miejscowego, a nie w części graficznej. Powyższe ustalenia sąd wojewódzki w pełni podzielił, z tym jednak zastrzeżeniem, że w ocenie WSA w Warszawie niezrozumiała, a jednocześnie błędna jest konkluzja jakoby to "w sposób bezpodstawny oddalono skargę organu co do konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem 2RM". Zdaniem sądu pierwszej instancji, jeżeli sam organ przyznaje, iż ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny znajdować się w części tekstowej planu miejscowego, a nie w części graficznej, to tym samym brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności części graficznej, gdyż ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w części graficznej nigdy nie było. Natomiast, sąd prawidłowo stwierdził nieważność części tekstowej planu miejscowego odnośnie ustaleń dotyczących minimalnego oraz maksymalnego wskaźnika zabudowy w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2RM, gdyż były one niezgodne ze studium. Zdaniem sądu wojewódzkiego, nietrafny okazał się także zarzut Wojewody, że niewystarczająca jest derogacja jedynie wadliwych ustaleń zawartych w § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2RM, gdyż sąd powinien stwierdzić nieważność wszystkich ustaleń planistycznych odnoszących się do tej jednostki terenowej, a więc ustaleń zawartych w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem 2RM. Następnie wskazano, że Wojewoda podniósł, iż z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że określenie zarówno minimalnego, jak i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy jest obligatoryjne, co oznacza, iż wolą ustawodawcy nie jest możliwe obowiązywanie planu miejscowego bez określenia minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Powyższe stanowisko sąd pierwszej instancji podzielił, jednakże w jego ocenie organ skarżący kasacyjnie błędnie zakłada, iż sąd stwierdzając nieważność § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały, który ustalał minimalną i maksymalną intensywność zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami 1RM i 2RM, w związku z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zobligowany był do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie części tekstowej i graficznej w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem 2RM, nie zaś tylko ustaleń zawartych w § 18 ust 2 pkt 4 uchwały. Wyjaśniono, że rzeczony obowiązek nie wynika ani ze wskazywanych przez Wojewodę przepisów prawa, ani z cytowanych orzeczeń sądów administracyjnych. Tym bardziej taki obowiązek nie wynika z przytaczanego przez organ kilkukrotnie wyroku NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt: II OSK 242/18, w którym to NSA wskazał m.in., że: "Stwierdzenie nieważności jedynie kolidujących z ustaleniami studium wskaźników oznacza, że regulacja zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 7MN/U, 8MN/U, 9MN/U, 11 MN/U, 12MN/U, 13MN/U, 14MN/U i 15MN/U - części terenów oznaczonych symbolami: 5NIN, 6NIN, 17MN(U) i 18MN(U) przeznaczonych pod zabudowę szeregową - jest regulacją niepełną, naruszającą w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego. Skoro plan miejscowy przewiduje realizację obiektów budowlanych, to obowiązkowo powinien on zawierać ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.". Wskazano, że powyższe stanowisko sąd podziela, z tym jednak zastrzeżeniem, iż nie wynika z niego - jak wielokrotnie w złożonej skardze kasacyjnej sugeruje organ - iż sąd ma obowiązek stwierdzenia nieważności w odniesieniu do całego terenu, a nie jedynie do konkretnych ustaleń planu miejscowego, które to sąd uznał za niezgodne z prawem. Wskazano dalej, że z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Zatem z powyższego wynika, iż organem uchwałodawczym uprawnionym do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie rada gminy. Tym samym na skutek stwierdzenia przez sąd nieważności § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2RM, tj. ustaleń planu dotyczących minimalnego oraz maksymalnego wskaźnika zabudowy, rada gminy powinna niezwłocznie wszcząć procedurę zmierzającą do określenia tych wskaźników zgodnie z prawem (zgodnie ze studium), gdyż jak słusznie wskazuje Wojewoda, ustalenia te są obligatoryjne, a plan miejscowy bez tych ustaleń jest niepełny. Dalej, że organ zupełnie pomija, iż pozostałe ustalenia w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2RM są zgodne z prawem (czego nie kwestionowano na żadnym etapie postępowania), co prowadzi do wniosku, że sąd nie może orzec o stwierdzeniu ich nieważności. W związku z powyższym stwierdzono, że niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, iż sąd nie dokonał żadnej analizy skutków takiego orzeczenia w kontekście obligatoryjności określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, a powyższym działaniem zaakceptowano fakt, by plan miejscowy nie zawierał podstawowych, a zarazem obligatoryjnych ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wyjaśniono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd wyraźnie wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ustalenia, o których mowa w § 18 ust. 2 pkt 4 planu, dotyczące wskaźnika intensywności zabudowy, zostały wydane niezgodnie z ustaleniami studium, co narusza zasady sporządzania planu miejscowego i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w części. Wskazano, że rzeczą organu uchwałodawczego (rady gminy), a nie sądu administracyjnego jest natomiast to, kiedy zostanie wszczęta procedura w celu ponownego ustalenia tych wskaźników. Przypomniano, że sąd uznał za bezpodstawne stwierdzenie nieważności całego obszaru oznaczonego symbolem 2RM bowiem wszystkie inne ustalenia odnośnie tego obszaru są zgodne z prawem, a przeciwne działanie doprowadziłoby do tego, że cały obszar oznaczony symbolem 2RM byłby wyjęty spod ustaleń planu, pomimo zgodności z prawem prawie wszystkich tych ustaleń (poza jednym wskazanym wyżej). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości. Wskazano, że w związku z naruszeniem art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) i brakiem zawarcia w sentencji wyroku z 22 października 2024 r., w sprawie sygn. akt: VII SA/Wa 2232/23, orzeczenia o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, a także w związku z zaskarżeniem ww. wyroku w całości, niezbędnym jest również rozpoznanie pierwotnie wywiedzionej skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 20 marca 2024 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2232/23 ze skargi Wojewody na zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej: pkt II. sentencji wyroku, w odniesieniu do sformułowania, w brzmieniu: "§ 18 ust. 2 pkt 4,"; pkt III. sentencji wyroku tj. w części, w jakiej sąd pierwszej instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie, stąd w ramach zarzutów niniejszej skargi przywołane zostały w całości zarzuty wynikające ze skargi kasacyjnej z 14 czerwca 2024 r. W związku z powyższym, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono i jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano: 1. zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania: - art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 138, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 i art. 179a p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.), w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) oraz § 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia poprzez ponowne wadliwe przeprowadzenie w trybie autokontroli uchwały i wadliwe sporządzenie sentencji orzeczenia, w którym nie zawarto stwierdzenia o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2RM, pomimo faktycznego braku uwzględnienia zarówno skargi kasacyjnej z 14 czerwca 2024 r. (pkt III. 2 tiret drugie - quod vide str. 5 skargi kasacyjnej), jak i skargi zwykłej z 11 sierpnia 2023 r. w ramach pkt 2 tiret trzecie (quod vide str. 2 skargi zwykłej); - art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 138, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 i art. 179a p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia poprzez ponowne wadliwe przeprowadzenie w trybie autokontroli uchwały i wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, który jest sprzeczny z jego sentencją; z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, iż sąd pierwszej instancji oddalił skargę kasacyjną w zakresie stwierdzenia nieważności ustaleń całej jednostki terenowej oznaczonej symbolem 2RM, podczas gdy brak zawarcia w sentencji orzeczenia oddzielnego punktu o oddaleniu skargi w tym zakresie oznacza, sporządzenie sentencji wyroku sprzecznie z jego uzasadnieniem, co stanowi podstawę do całkowitego uchylenia wyroku podjętego w trybie autokontroli i stanowi samoistną przesłankę do rozpoznania pierwotnie wywiedzionej skargi kasacyjnej z 14 czerwca 2024 r.; - art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 138, art. 141 § 4, art. 179a, art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia, poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli uchwały i wadliwe stwierdzenie nieważności jedynie ustaleń zawartych w części tekstowej uchwały, skoro plan miejscowy składa się z części testowej i graficznej, zaś ustalenia w tym zakresie należą do obligatoryjnych elementów planu miejscowego, to nie może funkcjonować w obrocie prawnym uchwała, która nie zawiera tych obligatoryjnych elementów, a tym samym wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji niewystarczającym jest derogacja jedynie wadliwych ustaleń zawartych w § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego - symbolem 2RM, ale koniecznym jest stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń planistycznych odnoszących się do całej jednostki terenowej, a więc skoro jednostka ta składa się z części tekstowej i graficznej to uznając, że ustalenia dotyczące obligatoryjnych wskaźników muszą być derogowane, właściwa kontrola uchwały winna prowadzić do wniosku, że koniecznym było stwierdzenie nieważności ustaleń zawartych w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem 2RM; - art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 138, art. 141 § 4, art. 179a, art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia, poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli uchwały i wadliwe stwierdzenie nieważności jedynie ustaleń zawartych w części tekstowej uchwały, w zakresie § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2RM, co doprowadziło do sytuacji, w której ustalenia planistyczne stanowią tzw. regulację niepełną, bowiem nie określają obligatoryjnego elementu planu miejscowego, jakim jest minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik postępowania bowiem zamiast stwierdzenia nieważności wszystkich ustaleń odnoszących się do terenu 2RM, tj. do ustaleń części tekstowej i graficznej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2RM, doszło do nieuprawnionego stwierdzenia nieważności jedynie § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 2RM; 2. zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 138, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 i art. 179a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez brak zawarcia w sentencji orzeczenia rozstrzygnięcia co do oddalenia skargi w pozostałym zakresie, tj. w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały całej jednostki terenowej oznaczonej symbolem 2RM (tj. w części tekstowej i graficznej); tymczasem sąd pierwszej instancji w sposób niewłaściwy stwierdził nieważność jedynie ustaleń § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały w odniesieniu do ww. jednostki terenowej, co utrudnia prawidłowe postawienie zarzutów skargi kasacyjnej i zmusza Wojewodę do wnioskowania o uchylenie całego orzeczenia wydanego w trybie art. 179a p.p.s.a. jako wadliwego w całości; - art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania, przez uznanie, iż w obrocie prawnym pozostawać może uchwała bez określenia obligatoryjnych parametrów i wskaźników, tj. bez minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy w ramach terenu oznaczonego symbolem 2RM, podczas gdy w takiej sytuacji plan miejscowy nie stanowi tzw. regulacji zupełnej, tzn. nie wypełnia podstawowych, a zarazem uznanych przez ustawodawcę za obligatoryjne, ustaleń planistycznych; - art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, iż skoro ustalenia dotyczące minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy zawarte zostały w ramach jednostki redakcyjnej § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały i nie znajdują one odzwierciedlenia na rysunku planu miejscowego, to tym samym brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej w ramach terenu oznaczonego symbolem 2RM, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić sąd pierwszej instancji do wniosku, że skoro plan miejscowy składa się z części testowej i graficznej, zaś ustalenia w tym zakresie należą do obligatoryjnych elementów planu miejscowego, to niewystarczającym jest derogacja jedynie wadliwych ustaleń zawartych w § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2RM, ale stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń planistycznych odnoszących się do tej jednostki terenowej, a więc ustaleń zawartych w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem 2RM; - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do nieprawidłowego zakresowego stwierdzenia nieważności ustaleń § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały odnoszącego się zarówno do terenu oznaczonego symbolem "2RM" (dopisek: powinno być 1RM), podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić do stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej inkryminowanej uchwały w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem 2RM; - art. 207 § 2 i art. 205 § 2 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 179a p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania w całości pomimo częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej i pomimo poniesienia znacznych nakładów pracy związanej ze sporządzeniem obszernej skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi z 20 marca 2024 r. zarzucono i jako podstawę skargi kasacyjnej ponownie wskazano: 1. zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania: a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia, poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli uchwały i wadliwe, a także sprzeczne wewnętrznie sporządzenie uzasadnienia wyroku, w wyniku którego doszło do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności ustaleń § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały odnoszącego się także do terenu oznaczonego symbolem 1RM, podczas gdy z uzasadnienia wyroku nie wynika, by sąd pierwszej instancji w ogóle dokonywał analizy ustaleń w tym zakresie, a nadto ustalenia dla terenu 1RM nie naruszają ustaleń obowiązującego studium i nie były tym samym przedmiotem skargi zwykłej; b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia, poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli uchwały i wadliwe stwierdzenie nieważności jedynie ustaleń zawartych w części tekstowej uchwały, podczas gdy skoro plan miejscowy składa się z części testowej i graficznej, zaś ustalenia w tym zakresie należą do obligatoryjnych elementów planu miejscowego, to niewystarczającym jest derogacja jedynie wadliwych ustaleń zawartych w § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2RM, ale koniecznym jest stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń planistycznych odnoszących się do tej jednostki terenowej, a więc ustaleń zawartych w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem 2RM; c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia, poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli uchwały i wadliwe stwierdzenie nieważności jedynie ustaleń zawartych w części tekstowej uchwały, w zakresie § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały, co doprowadziło do sytuacji, w której ustalenia planistyczne stanowią tzw. regulację niepełną, bowiem nie określają obligatoryjnego elementu planu miejscowego, jakim jest minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik postępowania bowiem zamiast stwierdzenia nieważności ustaleń części tekstowej i graficznej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2RM, doszło do nieuprawnionego stwierdzenia nieważności § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały; 2. zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: a) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania, przez uznanie, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego uchwała, w której brak obligatoryjnego maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy w ramach terenu oznaczonego symbolem 2RM, z przeznaczeniem pod zabudowę kubaturową, tj. z możliwością realizacji budynków; b) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania, przez uznanie, iż w obrocie prawnym pozostawać może uchwała bez określenia obligatoryjnych parametrów i wskaźników, tj. bez minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy w ramach terenu oznaczonego symbolem 2RM, podczas gdy w takiej sytuacji plan miejscowy nie stanowi tzw. regulacji zupełnej, tzn. nie wypełnia podstawowych, a zarazem uznanych przez ustawodawcę za obligatoryjne, ustaleń planistycznych; c) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, § 3 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, iż skoro ustalenia dotyczące minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy zawarte zostały w ramach jednostki redakcyjnej § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały i nie znajdują one odzwierciedlenia na rysunku planu miejscowego, to tym samym brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej w ramach terenu oznaczonego symbolem 2RM, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić sąd pierwszej instancji do wniosku, że skoro plan miejscowy składa się z części testowej i graficznej, zaś ustalenia w tym zakresie należą do obligatoryjnych elementów planu miejscowego, to niewystarczającym jest derogacja jedynie wadliwych ustaleń zawartych w § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2RM, ale stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń planistycznych odnoszących się do tej jednostki terenowej, a więc ustaleń zawartych w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem 2RM; d) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w związku ze stwierdzeniem nieważności ustaleń zawartych w § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1 RM, podczas gdy ustalone w tej jednostce redakcyjnej ustalenia dotyczące minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, dla terenu oznaczonego symbolem 1RM, nie naruszają obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Młodzieszyn, co oznacza, iż sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie bezpodstawnie stwierdził nieważność ww. wskaźników dla tego terenu; stwierdzenia nieważności ww. wskaźników w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1RM nie domagał się również skarżący kasacyjnie w ramach skargi zwykłej; e) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do nieprawidłowego zakresowego stwierdzenia nieważności ustaleń § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały odnoszącego się zarówno do terenu oznaczonego symbolem 1RM, który nie narusza ustaleń obowiązującego studium, jak i terenu oznaczonego symbolem 2RM, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić do stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej inkryminowanej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2RM. Na podstawie przywołanych zarzutów, Wojewoda wniósł o 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku zapadłego w trybie art. 179a p.p.s.a. w całości, a następnie uchylenie wyroku z 20 marca 2024 r. sygn. akt: VII SA/Wa 2232/23 w odniesieniu do: pkt I. sentencji wyroku, w zakresie sformułowania w brzmieniu: "18 ust. 2 pkt 4,"; pkt III. sentencji wyroku tj. w części w jakiej sąd pierwszej instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w następstwie powyższego wniesiono o stwierdzenie nieważności inkryminowanej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem 2RM; 3) opcjonalnie, w przypadku oddalenia wniosku, o którym mowa w pkt 2), uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wyroku z 20 marca 2024 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2232/23, w części dotyczącej pkt I. sentencji wyroku w zakresie sformułowania w brzmieniu: "§ 18 ust. 2 pkt 4," i pkt III. sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji oddalił skargę w zakresie stwierdzenia nieważności inkryminowanej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2RM oraz 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, przy uwzględnieniu konieczności dwukrotnego formułowania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na jej konstrukcję, która z kolei jest wynikiem zasadniczo błędnego zastosowania przez WSA w Warszawie normy art. 179a p.p.s.a. w zaskarżonym wyroku z 22 października 2024 r. Otóż Wojewoda jedną skargą kasacyjną zaskarżył obydwa kolejno wydane wyroki sądu wojewódzkiego w sprawie planu, formułując zarzuty skierowane do danego rozstrzygnięcia. Mianowicie zarówno pierwotnie wydany wyrok z 20 marca 2024 r. w części nieuchylonej przez WSA w Warszawie, a następnie wyrok z 22 października 2024 r. wydany w trybie autokontroli (art. 179a p.p.s.a.). Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów w zakresie procesowo błędnego zastosowania art. 179a p.p.s.a., które to błędne zastosowanie polegało na przyjęciu wadliwej konstrukcji tego wyroku tj. poprzez odniesienie się do poprzedniego wyroku ("uchyla pkt I zaskarżonego wyroku w części....."). Zgodnie z art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej NSA wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Sąd wojewódzki natomiast zaskarżony wyrok skonstruował z naruszeniem art. 179a p.p.s.a. i orzekał jak NSA, czyli uchylił w części swój własny wyrok i rozpoznał w części skargę. Oznacza to, ze w obrocie prawnym wskutek autokontroli pozostają dwa wyroki sądu wojewódzkiego, co narusza istotę procesową tej instytucji. Tymczasem przepis art. 188 p.p.s.a. stanowi wyłączną kompetencję NSA i jest adresowany wyłącznie do sądu kasacyjnego. Korzystając z dyspozycji art. 179a p.p.s.a. sąd wojewódzki nie jest uprawniony do jego stosowania, lecz po uchyleniu swego wyroku w całości, ponownie rozpatruje skargę adresowaną do siebie. Wskutek błędnego procesowo zastosowania art. 179a p.p.s.a. w konsekwencji pozostały w obrocie prawnym dwa rozstrzygnięcia rozpoznające skargę na plan: kontrolowane i to, które zostało wydane w wyniku autokontroli. Tymczasem ratio legis tej procesowej instytucji jest zastąpienie tym drugim orzeczeniem pierwotnie wydanego wyroku (tutaj z 20 marca 2024 r.), od którego przysługuje skarga kasacyjna. Trzeba mieć na uwadze, że zastosowanie autokontroli w istocie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji w jej całokształcie. Sąd ten bowiem nie rozpoznaje skargi kasacyjnej jak sąd drugiej instancji. Z mocy art. 179a p.p.s.a ma wyłącznie kompetencje do uchylenia wydanego przez siebie orzeczenia w całości i obowiązek, na tym samym posiedzeniu, rozpoznania sprawy. Zwrot normatywny "ponownie rozpoznaje sprawę", oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., a nie rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a., tzn. w granicach skargi kasacyjnej (vide wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II FSK 1291/16). Skorzystanie zatem z uprawnienia autokontroli oznacza uchylenie pierwszego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy na nowo, czyli w tym wypadku rozpoznanie skargi Wojewody na plan miejscowy, a nie wejście w uprawnienia procesowe NSA. Skorzystanie z autokontroli oznacza "skonsumowanie" skargi kasacyjnej oraz owego pierwszego wyroku, który podlega uchyleniu. Skutkiem powyższego ma być jeden wyrok orzekający w przedmiocie skargi. Tym wyrokiem należy objąć całą pierwotną sprawę, czyli w tym wypadku pierwotne żądanie Wojewody sformułowane w skardze do sądu wojewódzkiego. Powyższe oznacza, że nie jest możliwe również rozpoznanie pierwotnie wywiedzionej skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 20 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2232/23, gdyż wydanie przez sąd wojewódzki wyroku w trybie autokontroli powoduje, że nie jest możliwe rozpoznanie przy ponownej skardze kasacyjnej, poprzedniej skargi kasacyjnej, skonsumowanej przez wyrok w trybie autokontroli. NSA jest uprawniony jedynie do rozpatrzenia skargi kasacyjnej wywiedzionej od wyroku WSA w Warszawie wydanego w dniu 22 października 2024 r. Powyższe oznacza bezprzedmiotowość wszystkich zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej skierowanych do wyroku WSA w Warszawie z 20 marca 2024 r. Przyznanie kompetencji autokontroli sądowi I instancji nie zmienia reguły, zgodnie z którą do rozpoznania skargi kasacyjnej właściwy jest NSA. Uwzględnienie skargi kasacyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny jest wyjątkiem od tej reguły i jako takie musi podlegać ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). NSA w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą stoi na stanowisku, że wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w całości konsumuje pierwotne orzeczenie (zastępuje je), co skutkuje tym, że przedmiotem skargi kasacyjnej objęte jest tylko to nowe orzeczenie, jak również rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego, które pozostało w obrocie prawnym. Taka konstrukcja przepisu wyklucza możliwość ustosunkowywania się do pierwotnego wyroku i uchylenia go w części, co wadliwie miało miejsce. Niemniej brak zarzutów naruszenia w tym zakresie art. 179a p.p.s.a. w odniesieniu do zaskarżonego wyroku tj. wyroku z 22 października 2024 r., bo tylko ten wyrok podlegać może zaskarżeniu w tej sprawie, uniemożliwiło NSA weryfikację wyroku WSA w Warszawie z 20 marca 2024 r. Zarzuty te bowiem nie mają charakteru instytucjonalnego, kwestionującego zastosowanie autokontroli, lecz merytoryczny – oscylujący wobec pominięcia przez WSA w Warszawie kluczowego zagadnienia, tj. stwierdzenia nieważności planu w części tekstowej i graficznej w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2RM. Powyższe rozważania dotyczące istoty instytucji autokontroli powodują, że bez znaczenia staje się zarzucona w skardze kasacyjnej błędna metodyka sporządzenia sentencji zaskarżonego wyroku, tj. nie zawarcie w sentencji orzeczenia oddzielnego punktu o oddaleniu skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności ustaleń całej jednostki terenowej oznaczonej symbolem 2RM. Jak już wywiedziono, WSA w Warszawie winien był uchylić swój wyrok z 20 marca 2024 r. w całości i na nowo orzec w sprawie, nie zaś ustosunkowywać się do niego poprzez - czy to w części uwzględnienie, czy w części oddalenie skargi kasacyjnej. Rolą bowiem sądu pierwszej instancji w takim wypadku jest wyłącznie uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i ponowne rozpoznanie całej sprawy tj. skargi. U podstaw bowiem tej instytucji procesowej jest zdiagnozowanie przesłanki nieważności postępowania lub wystąpienia oczywiście usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, a następnie uchylenie w całości pierwotnego wyroku i na nowo rozpoznanie skargi wniesionej do sądu pierwszej instancji. NSA w tej sprawie jest zatem uprawniony jedynie do rozpoznania skargi na wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2024 r., a dotyczył on jedynie stwierdzenia nieważności § 18 ust. 2 pkt 4 planu w odniesieniu do terenu 2RM. Jak stanowi art. 179a p.p.s.a. od nowego wyroku przysługuje skarga kasacyjna i wyłącznie to orzeczenie może stanowić przedmiot kontroli kasacyjnej. Istotą zaś tego wyroku jest zagadnienie z zakresu prawa materialnego tj. czy niezgodność ze studium przyjętego w planie wskaźnika intensywności zabudowy (art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) powoduje, że cała jednostka planistyczna 2RM podlega stwierdzeniu nieważności, czy tylko precyzyjnie ten przepis planu, który ustala niezgodnie ze studium wskaźnik intensywności zabudowy. I zasadnie Wojewoda w bardzo obszernej skardze kasacyjnej i w różnych konfiguracjach zarzutów zarówno materialnych, jak i procesowych, podniósł to zagadnienie. Organ bowiem konsekwentnie stoi na stanowisku, że brak obligatoryjnego elementu planu będącego skutkiem jego sprzeczności ze studium musi skutkować stwierdzeniem nieważności całej jednostki planistycznej tj. 2RM, zarówno tekstu planu, jak i załącznika graficznego. Nie jest kwestionowane i znajduje to oparcie w aktach sprawy, że § 18 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały narusza ustalenia studium co do 2RM, gdyż przyjęte wskaźniki są sprzeczne ze studium. Tym samym zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należało stwierdzić jego nieważność z powodu istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu. Jedną z tych zasad jest, aby plan nie naruszał ustaleń studium (art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Jednakże spór wyeksponowany w skardze kasacyjnej dotyczy stwierdzenia nieważności całej jednostki planistycznej, zarówno tekstu, jak i rysunku planu, o co Wojewoda wnioskował w skardze. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo m.in. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Wskaźnik ten determinuje jak maksymalnie i minimalnie może zostać zabudowana powierzchnia danej działki budowlanej. Odgrywa zatem kluczową rolę w ustaleniu intensywności zabudowy w danej jednostce planistycznej, stąd ustawodawca nadał temu wskaźnikowi charakter obligatoryjny. Innymi słowy musi zostać on ustalony, aby zabudowa była dopuszczalna. Sąd wojewódzki stwierdzając natomiast nieważność tylko przepisu planu w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy wyjaśnił, że rada gminy powinna niezwłocznie wszcząć procedurę zmierzającą do określenia tych wskaźników (minimalny, maksymalny) zgodnie z kierunkami wynikającymi ze studium. Jest to w pełni słuszny postulat, ale niestety pozbawiony skuteczności. Nie ma bowiem żadnych narzędzi prawnych, w tym procesowych, aby zobligować gminę do uchwalenia na nowo przepisów prawa miejscowego, których stwierdzenia nieważności dokonał sąd administracyjny. Przyjmuje się bowiem co do zasady, że skarga na bezczynność rady w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego jest niedopuszczalna, gdyż nie mieści się w katalogu spraw, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. objętych kontrolą sądu administracyjnego (vide np. postanowienie NSA z 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 3158/18, wyrok NSA z 25 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 537/24). W świetle obowiązujących przepisów prawa, co do zasady, sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma fakultatywny charakter. Jest to wyraz samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego (vide wyrok NSA z 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2931/20). To samo należy odnieść do części planu miejscowego. W takim wypadku wyeliminowanie z aktu prawa miejscowego jedynie jednego przepisu, z pozostawieniem całej jednostki planistycznej czyni przepisy prawa miejscowego wyłącznie iluzorycznymi. Nie występują bowiem przepisy powszechne, które regulują minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy i które mogłyby zastąpić wyeliminowaną normę prawa miejscowego. Tymczasem plan miejscowy jest miejscowym aktem prawa i jako taki - chroniony konstytucyjnie - kreuje porządek planistyczny na danym obszarze. Realizacja zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, aby stosowanie norm prawa odbywało się nie tylko na podstawie i w ich granicach, ale także w sposób zapewniający prawidłowe ustalanie praw i obowiązków ich adresatów, a także nadający skuteczność tym regułom. Oparcie się na stanowisku prezentowanym przez sąd wojewódzki tych wartości nie respektowałoby, gdyż pozostałe przepisy planu dla jednostki 2RM (po stwierdzeniu nieważności § 18 ust. 2 pkt 4 planu) byłyby niewykonalne. Powyższe skutkować może sytuacją (jeśli rada nie uchwali tej części planu), że zostanie zablokowana możliwość inwestycji w jednostce planistycznej 2RM. Z jednej bowiem strony dla terenu obowiązuje plan miejscowy, co wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) i realizowanie prawa do zabudowy nieruchomości na podstawie indywidualnych aktów administracyjnych. Z drugiej strony obowiązujący plan nie pozwala na realizację tej zabudowy, gdyż nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę bez obowiązkowego parametru, który kształtuje zabudowę. Jeżeli zatem przepis nakłada obowiązek zamieszczenia w planie jakiegoś elementu kształtowania zabudowy, jego pominięcie w tym planie czyni nierealizowalnym prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. A przypomnieć trzeba, że podstawowym przeznaczeniem tej jednostki planistycznej jest zabudowa zagrodowa z obiektami towarzyszącymi, a uzupełniającym - zabudowa usługowa w zakresie obsługi rolnictwa, agroturystyki, zabudowa gospodarcza związana z funkcją podstawową i uzupełniającą. Brak obligatoryjnego parametru planu powoduje, że nie może on stanowić podstawy realizacji przysługującego właścicielom prawa do zagospodarowania ich nieruchomości. Tym samym rację ma Wojewoda, że niezgodność ze studium w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy powoduje nieważność regulacji całej jednostki planistycznej, zarówno w części tekstowej, jak i rysunku, o co konsekwentnie od początku wnosił. Plan bowiem składa się z dwóch części: tekstowej i mapowej (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Nie ma przy tym znaczenia, że pozostałe przepisy tekstu planu nie naruszają prawa, co eksponował sąd wojewódzki. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane na wady wyroku z 22 października 2024 r. okazały się usprawiedliwione, a istota sprawy wyjaśniona, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy w zakresie jednostki planistycznej 2RM na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ostatecznie - stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu jak w pkt 1. niniejszego wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Odnośnie zarzutów skierowanych do wyroku z 20 marca 2024 r. jak już wskazano nie mogły one zostać rozpatrzone, gdyż jak już wskazano, skarga kasacyjna przysługuje wyłącznie od wyroku wydanego w trybie autokontroli tj. od wyroku z 22 października 2024 r. Fakt, że WSA w Warszawie zastosował błędnie konstrukcją prawną z art. 179a p.p.s.a., nie zmienia tego. Przy czym, co jest kluczowe w sprawie, wyeliminowanie § 18 ust. 2 pkt 4 planu nie dotyczy jednostki planistycznej 1RM, gdyż obydwa wyroki WSA w Warszawie należy odczytywać łącznie z niniejszym wyrokiem NSA. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że stwierdzono nieważność całej jednostki 2RM zarówno tekstu, jak i załącznika graficznego, § 11 ust. 7 pkt 3 lit. c oraz § 18 ust. 2 pkt 6 planu (w tym ostatnim zakresie ostatecznie w stosunku do jednostki 1RM, gdyż cała 2RM została wyeliminowana z uchwały). Oznacza to, że ostatecznie została w całości uwzględniona skarga Wojewody z 11 sierpnia 2023 r. wniesiona do WSA w Warszawie. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 207 § 2 p.p.s.a. ze względu na bardzo nietypową sytuację procesową w sprawie. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.