II OSK 3158/18

Dnia 21 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 258/18 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Rady [...] w przedmiocie niepodjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 258/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę skarżącej na bezczynność Rady [...] w przedmiocie niepodjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji, powołując się na treść art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), wskazał, że skargą do sądu administracyjnego nie można objąć bezczynności organu uprawnionego do stanowienia aktów prawa miejscowego (w tym planów miejscowych). Wynika to bowiem z treści art. 3 § 2 pkt 5 i 8 p.p.s.a. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", jest aktem prawa miejscowego. Nie ma do niego zastosowania powołany art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ponieważ kwestionowana bezczynność nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., których zaniechanie podlega skardze na bezczynność organu. Niedopuszczalne jest więc wniesienie skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd wyjaśnił, że uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy, stosownie do art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p., do tej rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaś organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia albo zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy. Skoro uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, to również nie ma podstaw do zastosowania art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 r. poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Zgodnie z jego treścią, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Regulacja zawarta w powołanym przepisie art. 101a u.s.g. będzie miała zastosowanie wówczas, gdy konkretna norma prawna będzie nakładała na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej (i równocześnie wykazany zostanie związek przyczynowy między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego). Dlatego niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy – zgodnie z przepisami art. 14 ust. 1 i 7 u.p.z.p. – sporządzanie takiego planu (jego zmiany) nie jest obowiązkowe. Inicjatywę zmiany planu miejscowego oraz ustalenie zakresu tej zmiany należy rozpatrywać w kategoriach władztwa planistycznego gminy (miasta). Ingerowanie w to władztwo, tak w zakresie dyscyplinowania rady do podjęcia określonych działań, jak i oceny ich treści (za wyjątkiem zgodności z prawem), nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego. Ponadto kwestionowania bezczynność organu musi dotyczyć obowiązku, który jest wyraźny i skonkretyzowany z określeniem terminu, w jakim rada powinna podjąć taką uchwałę, aby możliwe było nadanie mu rangi obowiązku ustawowego. Określenie terminu ma o tyle znaczenie, że uchybienie mu powodowałoby stan bezczynności organu. Do określonego bowiem w czasie punktu organ ma obowiązek podjąć konkretne działanie i dopiero bezskuteczny upływ terminu powodowałby ewentualną bezczynność. To jest zatem dodatkowy argument przemawiający za tym, że podjęcie uchwały w sprawie aktualności planu przez radę nie jest obarczone obowiązkiem tego rodzaju, że statuuje po stronie obywatela uprawnienie do żądania podjęcia tego rodzaju działania przez radę. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Ustawodawca nie przewidział żadnych sankcji przymuszających gminę do realizacji obowiązku (a więc przystąpienia do zmiany planu w przypadku podjęcia uchwały w sprawie jego nawet częściowej nieaktualności). Stwierdzenie nieaktualności planu jest efektem samodzielnej oceny rady gminy (por. postanowienie NSA z 26 lutego 2013 r., II OSK 360/13). Skoro podjęcie uchwały w sprawie aktualności planu nie jest obowiązkowe, to w sprawie nie ma zastosowania art. 101a ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z 24 września 2010 r., II OSK 1745/10). Z tych względów, Sąd I instancji uznał, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Rady [...] w przedmiocie zobowiązania tej Rady do podjęcia uchwały w sprawie aktualności planu z 2014 r. w sytuacji, gdy podjęcie oczekiwanych przez skarżącą działań nie jest obowiązkowe. Zaskarżenie bezczynności jest bowiem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 i art. 101a u.s.g. oraz art. 32 i art. 33 u.p.z.p. i art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez ich niewłaściwe zastosowanie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku art. art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto w tej sprawie nie zaistniały okoliczności, które uniemożliwiałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zastosowanie art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej skarżącego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, bo o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Zasady sporządzania skargi kasacyjnej określają przepisy prawa. Dlatego co do zasady sporządzenie takiego pisma procesowego jest obarczone tzw. "przymusem adwokackim". Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyroki NSA: z 24 września 2018 r., I OSK 3248/18; z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie dotyczącej naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten zawiera wskazówkę jak powinien być sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, co jednak wymaga wskazania w zarzucie na czym polega np. niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa przez Sąd I instancji. W tej jednak sprawie konstrukcja zarzutu naruszenia prawa materialnego opiera się na wskazaniu, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 101 i art. 101a u.s.g. oraz art. 32 i art. 33 u.p.z.p. i art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W zarzucie tym jednak zabrakło wskazania na czym polega zastosowanie ww. przepisów prawa; zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno stanowić rozwinięcie argumentacji odnoszące się do sformułowanego zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ponadto autor skargi kasacyjnej w podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazał art. 101 i art. 101a u.s.g. oraz art. 32 u.p.z.p. Pominął jednak, że ww. artykuły składają się z poszczególnych jednostek redakcyjnych, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego kontrolę tak sformułowanego zarzutu w ww. części. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego decydowanie za stronę skarżącą kasacyjnie, czy też domyślanie się o jaką konkretnie jednostkę redakcyjną chodziło stronie. To konsekwencja wymogu jaki wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto wbrew zarzutowi naruszenia prawa materialnego nie można Sądowi I instancji zarzucić niewłaściwego zastosowania art. 33 u.p.z.p. i art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, a także art. 32 u.p.z.p., ponieważ Sąd ten, wydając zaskarżone postanowienie nie stosował ww. przepisów, co oznacza, że nie mógł ich naruszyć przez wskazane w zarzucie skargi kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie. W zarzucie skargi kasacyjnej nie wskazano zaś aby w ww. zakresie Sąd I instancji wadliwie pominął/nie zastosował ww. przepisów. Jednak w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 10/09 należy wskazać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na konkretne jednostki redakcyjne, tj. art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 u.s.g., zaś wskazane w zarzucie skargi kasacyjnej przepisy art. 32 i art. 33 u.p.z.p. i art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska zostały powołane na potrzeby argumentacji mającej na celu wykazać, z jakich względów w ocenie strony skarżącej Sąd I instancji naruszył ww. przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przechodząc zatem do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji związanej ze wskazywanym w jej treści naruszeniem art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 u.s.g. brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że "kwestionowana bezczynność" nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., których zaniechanie podlega skardze na bezczynność, także z uwzględnieniem treści art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 i art. 14 ust. 1, 4 i 7 u.p.z.p. Zarzucana "bezczynność" dotyczy bowiem działania organu gminy, które dotyczy aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zmiana planu miejscowego, który jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) może nastąpić tylko w tej samej formie prawnej, tj. przez wydanie uchwały rady gminy, która stanowi akt prawa miejscowego. Dlatego w tej sprawie stwierdzenie, że brak podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako "kwestionowana bezczynność" nie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. uprawniało Sąd I instancji do rozważenia, czy bezczynność ta podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zasadniczo bowiem ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości objęcia kontrolą sądową bezczynności organu gminy w sprawie podejmowania aktów prawa miejscowego, w tym uchwał dot. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej treść art. 101a ust. 1 u.s.g. w związku z art. 101 u.s.g. oraz art. 32 i art. 33 u.p.z.p., a także w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie uprawnia do stwierdzenia, że bezczynność w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega kognicji sądu administracyjnego. Wynika to bowiem z treści normy prawnej zawartej w art. 101a ust. 1 u.s.g., a także istoty postępowania planistycznego, które nie mieści się w kategorii postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a jest odrębną kategorią postępowania, które prowadzi do uchwalenia źródła prawa jakim jest zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akt prawa miejscowego. Uchwalenie zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie jest nakazane prawem, a zgodnie z art. 101a ust. 1 u.s.g. przepis art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Organ gminy korzysta bowiem z władztwa planistycznego, co oznacza, że to od niego zależy czy dojedzie do uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). W tej sprawie w skardze kasacyjnej nie wykazano aby istniały przepisy odrębne, które nakładałyby na Radę m.st. Warszawy podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takich przepisów wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie stanowią art. 32 i art. 33 u.p.z.p. oraz art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Artykuł 32 u.p.z.p. nakłada na wójta, prezydenta miasta bądź burmistrza określone obowiązki związane z aktualnością planów miejscowych; jednak jednocześnie Ustawodawca nie określił terminu, w jakim rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany planu, nie określił również maksymalnego terminu przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak takich ograniczeń jest oczywistą konsekwencją samodzielności gminy w podejmowaniu tego typu działań. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zarówno kształtowanie, jak i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Skoro powyższe zadania należą do zadań własnych gminy i wykonywane są samodzielnie, ustawodawca nie wprowadza systemu sankcji przymuszających gminę do realizacji obowiązku (a więc przystąpienia do zmiany studium bądź planu w przypadku podjęcia uchwały w przedmiocie jego częściowej bądź całkowitej nieaktualności. Stwierdzenie nieaktualności planu (studium) jest przede wszystkim efektem samodzielnej oceny rady gminy (tak też Z. Niewiadomski (red.), Komentarz do art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2012, dostępny w systemie prawniczym Legalis). Zasadnie zatem podniósł Sąd I instancji, że fakultatywność zmian w planie miejscowym przesądza, że brak jest możliwości złożenia skargi na bezczynność rady gminy w tym zakresie na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z 26 lutego 2013 r., II OSK 360/13). Należy także podkreślić, że uchwała rady w sprawie stwierdzenia aktualności planów miejscowych, nie może naruszyć interesu prawnego właścicieli działek położonych na obszarze gminy. Uchwała w sprawie aktualności planów miejscowych jest bowiem uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, a ponadto nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Jest aktem wyłącznie polityki przestrzennej, pozostającym bez wpływu i to nie tylko bezpośredniego, ale nawet pośredniego na prawa i obowiązki obywateli. Wyklucza to zatem możliwość odpowiedniego stosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 101 ust. 1 u.s.g., który to przepis w ogólności stanowi podstawę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego o ile strona skarżąca wykaże, że doszło do naruszenia jej interesu prawego lub uprawnienia. Artykuł 33 u.p.z.p. uzależnia zaś konieczność zmiany planu miejscowego od wyniku zmiany ustaw. Przepis ten nie posługuje się zatem pojęciem "obowiązku" jaki ciąży na organie gminy, lecz wskazuje na konieczność dokonania zmian planu, a więc uzależnia dokonanie zmiany planu od dyskrecjonalnej decyzji organu gminy. Nie wskazuje też żadnego terminu w jakim miałoby dojść do zmiany planu. Wynika to z tego, że plan miejscowy powinien odpowiadać prawu powszechnie obowiązującemu, którego twórcą jest ustawodawca. A zatem jedyną konsekwencją braku zamiany planu miejscowego jest to, że lokalny normodawca naraża się na zarzut obowiązywania aktu prawa miejscowego, który nie jest zgodny z ustawą. To jednak zależy od wykładni przepisów planu dokonywanej na etapie jego stosowania, w kontekście przepisów ustawowych, których treść wskazuje na konieczność zmiany planu miejscowego. Jednak taki stan prawny nie uprawnia do konkluzji, że w kontekście art. 33 u.p.z.p. brak podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wypełnia hipotezę z art. 101a ust. 1 u.s.g., która odnosi się do niewykonania czynności nakazanych prawem. Stąd bez znaczenia dla objęcia kognicją sądu administracyjnego "kwestionowanej bezczynności" jest wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność "istotnej zmiany" art. 113 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, tym bardziej, że w zarzucie skargi kasacyjnej jej autor wskazuje inną jednostkę redakcyjną tej ustawy, tj. art. 114 ust. 1, a także nie wyjaśnia z jakich dokładnie względów w wyniku zmiany ustawy zachodzi konieczność zmiany planu miejscowego. Jak bowiem wynika z projektu ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (druk sejmowy nr VII.3667) intencją ustawodawcy było i jest nadal, aby ochrona akustyczna nie obejmowała wszystkich terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod realizację funkcji określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1, ale tylko tereny faktycznie użytkowane zgodnie z takim przeznaczeniem. Przepisy o ochronie środowiska nie chronią bowiem zapisów miejscowych planów zagospodarowania terenu, lecz środowisko, w rozumieniu terenów zagospodarowanych w sposób, o którym mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Stąd proponuje się, aby dotychczas użyte w omawianym przepisie wyrażenie "terenów przeznaczonych" zastąpić wyrażeniem "terenów faktycznie zagospodarowanych". Z kolei zmianę w art. 114 ust. 1 ustawy - Poś proponuje się, aby uprościć sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem uwzględnienia zasad ochrony środowiska przed hałasem. W dalszej części art. 101a ust. 1 u.s.g. odnosi się zaś do "podejmowania czynności", co z oczywistych względów nie dotyczy braku podejmowania takich czynności. Z tych względów zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący naruszenia art. 101 i art. 101a u.s.g. oraz art. 32 i art. 33 u.p.z.p. i art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa procesowego, ponieważ z uwagi na brak przepisów, które umożliwiałyby poddanie przez Sąd Administracyjny kontroli "kwestionowanej bezczynności" zachodziły podstawy do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Jak już wyżej wskazano "kwestionowana bezczynność" nie mieści się w katalogu spraw, o jakich mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. objętych kontrolą sądu administracyjnego. Poza tym formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Takiego zaś wpływu w niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej nie wykazano, co uprawnia do stwierdzenia, że przedmiotowy zarzut został błędnie sformułowany. Z tych względów, a podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.