VII SA/Wa 95/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G. Ł. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2022 r. nr 1848/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem z 16 listopada 2022 r., nr 1848/22, znak: WOP.7722.617.2022.FA, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia G. Ł. (dalej: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.(dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] września 2022 r., nr [...], znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek ww. skarżącego z 7 czerwca 2022 r., w sprawie strzelnicy znajdującej się na działce o nr ewid. [...] w miejscowości G., gmina D. – utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że skarżący, ww. wnioskiem zwrócił się do organu I instancji o podjęcie interwencji w sprawie strzelnicy znajdującej się na działce o nr ewid. [...] w miejscowości G., gmina D. Organ I instancji, postanowieniem z [...] września 2022 r., nr [...] odmówił (na wniosek skarżącego) wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Skarżący złożył zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie organu powiatowego. MWINB przytoczył i opisał treść art. 61a § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a p.b. Powyższa jednostka weszła w życie 19 września 2020 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 53a ust 1 p.b. postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Z kolei przepisy dotyczące postępowania w sprawie utrzymania obiektów budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 6 p.b. Zgodnie z art. 72a p.b. "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71 a ust. 4, wszczyna się z urzędu". Wskazana jednostka została dodana przez art. 1 pkt 53 ustawy z 13 lutego 2020 r., zmieniającej p.b. z dniem 19 września 2020 r. W ocenie MWINB, dodanie powyższych przepisów nowelą z 13 lutego 2020 r., przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego, jak również w sprawie utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Zdaniem organu odwoławczego, PINB otrzymując podanie skarżącego z 7 czerwca 2022 r., w sprawie strzelnicy znajdującej się na działce o nr ewid. [...] w miejscowości G., gmina D. - zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie na wniosek skarżącego z opisanych przyczyn. Art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b., stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Brzmienie art. 53a ust. 1 oraz art. 72a p.b., stanowi inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a., która uprawnia organ do odmowy wszczęcia postępowania. Organ dodał, że nie mógł (w związku z powyższym) odnieść się do zarzutów skarżącego objętych wnioskiem, jak również dokonać oceny jego interesu prawnego. Niezależnie od tego zaznaczył, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że PINB przeprowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kwestionowanej strzelnicy na działce nr ewid. [...] w miejscowości G., które zakończyło się decyzją z [...] maja 2022 r., nr [...], znak: [...]. W konsekwencji, MWINB postanowieniem z 16 listopada 2022 r., nr 1848/22, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. 2. G. Ł., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie MWINB z 16 listopada 2022 r., zaskarżając je w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: a) art. 61a k.p.a., w zw. z art. 61 k.p.a., w zw. z art. 28 k.p.a. ,w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., w zw. art. 5 ust. 9 p.b., poprzez mające wpływ na wynik sprawy naruszenie ww. przepisów, skutkujące bezzasadną odmową wszczęcia postępowania, wobec uznania braku możliwości wszczęcia postępowania, pomimo wniesienia przez podmiot będący stroną postępowania wniosku o jego wszczęcie; wyjaśnił, że przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek; należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania; z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja taka w powiązaniu z treścią art. 233 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania nie tylko z urzędu ale również na wniosek strony postępowania; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, przejawiające się zaniechaniem podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu wyjaśnienia istotnej kwestii, tj. stanowiska skarżącego oraz zasadności jego wniosku, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zredukowanie żądań skarżącego do domagania się postępowania w wyniku stwierdzenia samowoli budowlanej jest nietrafne i niezgodne z treścią wniosku (petycji); c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 53a p.b., poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu, że nie wykazano podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, niezależnie od wcześniej prowadzonego z urzędu postępowania oraz brak należytego zbadania przez organ przymiotu strony postępowania; organ odwoławczy dokonał błędnej oceny stanu faktycznego i nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, mimo dostarczonej przez skarżącego dokumentacji i wyjaśnień; d) art. 8 k.p.a., wskutek prowadzenia postępowania bez należytego poinformowania o przesłankach merytorycznych odmowy wszczęcia postępowania, tj. w sposób naruszający zasadę prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; e) art. 9 k.p.a., poprzez niekorzystną i nieprawidłową interpretację celu złożonej petycji, w sytuacji gdy organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania skargi, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, z tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o wydanie przez WSA wytycznych dla organów w zakresie obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu oraz w kwestii zasadności dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowień organów, w których odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego w sprawie strzelnicy znajdującej się na dz. nr ewid. [...] w miejscowości G., gmina D. 2. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno - administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w art. 61a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których zaliczyć można m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. 3. Wskazać trzeba, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a p.b. Rozdział ten został dodany przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę p.b. z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. umiejscowionym w tym rozdziale: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu." Przepisy dotyczące postępowania w sprawie utrzymania obiektów budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 6 p.b. Zgodnie z art. 72a p.b. "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71 a ust. 4, wszczyna się z urzędu". Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej p.b. z dniem 19 września 2020 r. W ocenie Sądu, dodanie powyższych przepisów nowelą z 13 lutego 2020 r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego, jak również w sprawie utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Potwierdza to również najnowsze orzecznictwo, wskazujące, że art. 53a p.b. przesądził, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b., a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się z urzędu. Postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b., w tym uproszczone postępowanie legalizacyjne, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21). W wyroku NSA z 28 października 2015 r. (sygn. akt II OSK 2465/15) wskazano, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu, co jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Zdaniem Sądu, skoro znowelizowane przepisy p.b. określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy, jak również w sprawie utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB otrzymując podanie skarżącego w sprawie strzelnicy znajdującej się na dz. nr ewid. [...] zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie na wniosek skarżącego. Art. 53a ust. 1 p.b. i art. 72a p.b. stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. W związku z tym, brzmienie art. 53a ust. 1 p.b. oraz art. 72a p.b. stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. która uprawnia organ do odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, odmowa wszczęcia postępowania była zatem właściwa z uwagi na art. 53a ust. 1 oraz art. 72a p.b. W sytuacji, gdy mamy do czynienia jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, to wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w niektórych najnowszych orzeczeniach ze skarg na postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach należących do właściwości organów nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22). 4. Dodatkowo z uzasadnienia organu II instancji wynika, że PINB przeprowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie strzelnicy na dz. [...] (decyzja nr [...] z [...] maja 2022 r. znak: [...]). 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.