II OSK 1804/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 224/21 w sprawie ze skargi P. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie znak [...] oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., II SAB/Kr 224/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, o rozpoznaniu skargi P. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") w sprawie [...]: I. zobowiązał Powiatowego Inspektora do wydania aktu albo do dokonania czynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r., II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz III. zasądził od Powiatowego Inspektora na rzecz skarżącego P. P. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor zarzucając naruszenie: – art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku złożenia na podstawie art. 71a P.b. wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, natomiast ma mieć zastosowanie wyłącznie do żądania wydania decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu doprowadziło to w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania w skarżonym wyroku art. 72a P.b. i zadecydowało o orzeczeniu o bezczynności organu; – art. 71a ust. 4 P.b. poprzez jego błędną wykładnię, to jest przyjęcie, że stanowi on samodzielną podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy jest on stosowany przez organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia na ostatnim jego etapie, czyli wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego; – art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") poprzez przyjęcie, że wystąpiła bezczynność organu, w sytuacji gdy podejmowano w sprawie działania w terminach ustalonych przez Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na udzielaniu odpowiedzi na wszystkie pisma wnioskodawcy. Zdaniem Powiatowego Inspektora uznanie w zaskarżonym wyroku bezczynności organu w zaistniałym stanie rzeczy jawi się jako nieuprawnione; – art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na zobowiązaniu organu do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. w sytuacji, gdy nie wystąpiły podstawy do zastosowania tego przepisu; – art. 151 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania. Zdaniem organu w sprawie bowiem skargę należało oddalić; – art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazań w uzasadnieniu skarżonego wyroku, co do dalszego postępowania organu administracji, do czego Sąd pierwszej instancji był zobowiązany uwzględniając skargę i zwracając sprawę do rozpatrzenia organowi. Wskazując na powyższe zarzuty Powiatowy Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Niezależnie skarżący kasacyjnie organ wnioskował o przeprowadzenie dowodów: z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia [...] października 2021 r., [...] w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku o funkcji gospodarczej na budynek mieszkalny, położonego na działce [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...] (na okoliczność wykazania, że Powiatowy Inspektor przeprowadził w sprawie z wniosku P. P. z dnia [...] stycznia 2021 r. czynności inspekcyjno-kontrolne w terenie) oraz informacji z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] (na okoliczność wykazania, że organ nadzoru udzielał odpowiedzi na pisma i wnioski P. P.). W piśmie z dnia [...] lipca 2022 r. P. P. odpowiedział na skargę kasacyjną domagając się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy przypomnieć, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. P. P. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na działce [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], położonej w [...]. W piśmie zaznaczył, że jego wystąpienie nie stanowi skargi w rozumieniu art. 227 K.p.a. i że jest to wyraźny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. P. P. podkreślił, że rozpatrzenie jego pisma w formie odpowiedzi skargowej świadczyć będzie o bezczynności organu. Jak wynika z akt administracyjnych pismem z dnia [...] lutego 2021 r., [...] Powiatowy Inspektor wyjaśnił P. P., że postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, jak i postępowania dotyczące utrzymania obiektów budowlanych wszczynane są z urzędu. Następnie P. P. złożył w sprawie ponaglenie, które zostało rozpatrzone postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., [...]. Pismem z dnia [...] października 2021 r. P. P. złożył skargę na bezczynność domagając się zobowiązania Powiatowego Inspektora do załatwienia sprawy z jego wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając skargę i zobowiązując organ do załatwienia wniosku P. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że nie jest trafne stanowisko organu, co do tego, iż z uwagi na art. 72a P.b. nie jest obowiązany reagować w formie procesowej na złożone w trybie art. 71a P.b. żądanie wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Sąd zwrócił uwagę, że przepis ten nie odnosi się do całego art. 71a P.b., ale wyłącznie do jego ust. 4. Oznacza to, że jeśli chodzi o kwestię wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części – po nowelizacji P.b., która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. i która dodała do niej art. 72a, nic się nie zmieniło w stosunku do poprzedniego stanu prawnego. Zmiana dotyczy wyłącznie kwestii opisanych w art. 71 ust. 4 P.b., to jest wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w określonych w tym przepisie przypadkach. Art. 72a P.b. stanowi bowiem, że tylko postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym art. 72a i art. 71a ust. 4 P.b. Powiatowy Inspektor wywodził, że w jego ocenie nie można uznać, że art. 72a P.b. nie dotyczy wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (a tylko wydania decyzji z art. 71a ust. 4 P.b.). Organ akcentował też, że art. 71a ust. 4 P.b. nie stanowi podstawy do wszczęcia i prowadzenia odrębnego postępowania. Reguluje on jedynie ostatni etap sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Powiatowego Inspektora jest trafne, choć nie mogło się to przyczynić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a.). Wracając do merytorycznej analizy zarzutu kasacyjnego wskazać należy, że zgodnie z art. 72a P.b. "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w [...] art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu". Regulacja ta, co trzeba podkreślić, odwołuje się do wymienionych "postępowań w sprawie wydania decyzji", a więc wymienia te postępowania poprzez wskazanie ich finalnych rozstrzygnięć. Postępowanie w sprawie wydania decyzji z art. 71a ust. 4 P.b. uregulowano w całym art. 71a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że w art. 72a P.b. wskazano na "decyzję, o której mowa w art. 71a ust. 4 P.b." nie uzasadnia tezy, że ten pierwszy przepis miałby mieć zastosowanie tylko do końcowej części postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przeciwnie, "Postępowani[e] w sprawie wydania decyzji, o której mowa w [...] art. 71a ust. 4" P.b., to całe postępowanie z art. 71a P.b., gdyż to ono, jako takie, jest postępowaniem jurysdykcyjnym mogącym zakończyć się (choć nie zawsze – por. art. 71a ust. 2 P.b.) nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jak zaznaczono, pomimo powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Podstawy takiej nie dawały także podniesione przez Powiatowego Inspektora zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 133 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. W tym miejscu podkreślić trzeba, że obecnie problematyka stosowania przepisu art. 72a P.b., ale też podobnie brzmiącego art. 53a ust. 1 P.b. wywołuje komplikacje w praktyce organów nadzoru budowlanego oraz kontrowersje i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Oba wyżej wymienione przepisy stanowią, że postępowania w nich wskazane (w przypadku niniejszej sprawy jest to postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – do którego odnosi się art. 72a P.b.) "wszczyna się z urzędu". Jak wskazuje analiza dotychczasowego dorobku judykatury, niekiedy organy nadzoru budowlanego rozpatrując złożone wnioski reagują na nie powołując się na art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b. i wysyłając zainteresowanym pisma (nie przybierające formy procesowej postanowienia czy decyzji). Składane skargi na bezczynność są w niektórych tego rodzaju przypadkach przez sądy administracyjne odrzucane, co opiera się na założeniu, że pismo osoby nie mogące doprowadzić do wszczęcia postępowania ma charakter sygnalizacyjny (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2022 r., II OSK 811/22, orzeczenia.nsa.gov.pl), w innych przypadkach oddalane, a w takich orzeczeniach wskazuje się, że skoro inicjatywa strony nie doprowadziła do wszczęcia postępowania, to zarzucana bezczynność organu nie wystąpiła (przykładowo zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 stycznia 2023 r., II SAB/Lu 127/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Znaleźć można i takie wyroki, w których zobowiązano organ do załatwienia wniosków składanych do organów nadzoru budowlanego, gdzie akcentowano, że jeżeli strona jednoznacznie, z powołaniem na interes prawny, żąda wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, to reakcja organu powinna mieć charakter formalny, to jest wyrazić się we wszczęciu postępowania (jeżeli organ znajduje ku temu), względnie w wyraźnej odmowie wszczęcia postępowania (jeżeli organ nie znajduje takich podstaw) (zob. na przykład wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r., II SAB/Kr 89/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza judykatury pozwala też ustalić, iż część organów nadzoru budowlanego przyjmuje odmienną praktykę. Na wnioski o wszczęcie postępowań, których dotyczą art. 53a ust. 1 czy art. 72a P.b., reagują wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Na tym tle rysują się także kontrowersje w orzecznictwie (zob. przykładowo wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r., II SA/Po 317/21, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lutego 2023 r., II SA/Lu 840/22, orzeczenia.nsa.gov.pl), lecz zagadnienia z tym związane wykraczają poza granice niniejszej sprawy dotyczącej wszakże skargi na bezczynność (w nie na postanowienie). W niniejszej sprawie P. P. w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. wyraźnie i stanowczo zażądał od Powiatowego Inspektora wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku na działce [...], w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], położonej w [...]. Podniósł też, że jego żądanie nie jest skargą w rozumieniu art. 227 K.p.a. P. P. był przy opisywanej czynności reprezentowany przez radcę prawnego, co nakazuje przyjąć, że wyrażone wnioski były przez niego świadomie, w przyjęty w nich sposób, sformułowane. Podkreślić przy tym należy, że w piśmie z dnia [...] marca 2022 r., złożonym później do akt sądowych, P. P. wykazał, że jest właścicielem działki [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Jego nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio ze spornym budynkiem, którego dotyczy sprawa. Natomiast sposób użytkowania tego budynku rzutuje na dopuszczalny sposób korzystania z działki skarżącego (k. [...] akt sądowych). Skarżący wskazał również na podstawy prawne takiego twierdzenia. Naczelny Sąd Administracyjny, mając świadomość, iż w judykaturze wyrażane są różne poglądy na ten temat, stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – mamy do czynienia jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, to wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w niektórych najnowszych orzeczeniach ze skarg na postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach należących do właściwości organów nadzoru budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżony wyrok, w którym zobowiązano Powiatowego Inspektora do wydania aktu albo do dokonania czynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz stwierdzono bezczynność organu (nie mającą miejsca z rażącym naruszeniem prawa) – odpowiadał prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył więc podstaw wyrokowania objętych zarzutami kasacyjnymi, to jest art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., ani też art. 151 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Naczelny Są Administracyjny wskazuje, że nie jest on usprawiedliwiony. Istota rozpoznawanej sprawy na bezczynność dotyczy tego, że organ nie zareagował na żądanie skarżącego w formie procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega oczywiście, że Powiatowy Inspektor prowadził w sprawie budynku przy [...] w [...] czynności kontrolne i odrębnie korespondował ze skarżącym, odpowiadając na składane przezeń wnioski o udzielenie informacji publicznej, jednak to nie zmieniło faktu, że wniosek P. P. z dnia [...] stycznia 2021 r. nie został w odpowiedniej formie załatwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył też art. 141 § 4 P.p.s.a. W sprawie ze skargi na bezczynność, która dotyczy przede wszystkim terminowości działania organu, sąd administracyjny nie ma obowiązku formułowania wskazań dotyczących sposobu załatwienia sprawy. Z uwagi jednak na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w niniejszej sprawie organ powinien na stanowcze żądanie P. P. dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego zareagować w stosownej formie proceduralnej, co oznacza, że organ może to postępowanie wszcząć, jeżeli uznałby, iż zachodzą ku temu podstawy, względnie odmówić jego wszczęcia w drodze postanowienia. Rzecz jasna, kwestia zasadności wyboru i uzasadnienia określonego sposobu działania organu, wykracza poza granice niniejszej sprawy. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] grudnia 2022 r. (k. [...] akt sądowych).