II SA/Ke 534/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z 18 lipca 2023 r. znak: SPN.I.7536.36.2023 Wojewoda Świętokrzyski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez B. M. odwołania od decyzji Starosty Buskiego z 19 maja 2023 r., znak: [...] orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości B.-Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5083 ha, poprzez udzielenie PGE Dystrybucja S.A. Oddział Skarżysko-Kamienna, zezwolenia na budowę linii elektroenergetycznej ziemno-kablowej średniego napięcia wraz z kanalizacją światłowodową o długości 114 m oraz budowę 1 szt. zasobnika kablowego. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że wskazana decyzja Starosty Buskiego zastała doręczona B. M. za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 27 maja 2023 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu 21 czerwca 2023 r. (data stempla pocztowego), adresowanym bezpośrednio do Wojewody Świętokrzyskiego, B. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Starosty Buskiego. Ponadto odwołanie z 21 czerwca 2023 r. przesłała za pośrednictwem skrzynki ePUAP (dokument nie zawierał podpisu). Przy piśmie z 26 czerwca 2023 r. Starosta przesłał całość akt sprawy do organu II instancji - wraz z odwołaniem z dnia 21 czerwca 2023 r., które zostało wysłane za pośrednictwem skrzynki ePUAP. Z kolei przy piśmie datowanym na 7 czerwca 2023 r., które jednak wpłynęło do Wojewody Świętokrzyskiego dopiero 11 lipca 2023 r., w ślad za przesłanym odwołaniem od zaskarżonej decyzji, Starosta Buski dosłał korespondencję wysyłaną przez B. M.. Rozpoznając ww. odwołanie Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Ponieważ decyzję Starosty Buskiego z 19 maja 2023 r. skierowaną do B. M. odebrano 27 maja 2023 r., termin do wniesienia od niej odwołania upłynął 12 czerwca 2023 r., a odwołanie od tej decyzji zostało nadane w Urzędzie Pocztowym, a także wysłane za pośrednictwem skrzynki ePUAP w dniu 21 czerwca 2023 r., organ uznał, że odwołanie to jest bezskuteczne i nie wszczyna procedury odwoławczej od decyzji Starosty Buskiego z 19 maja 2023 r. Wojewoda dodał, że strona została prawidłowo pouczona o terminie i trybie odwołania od decyzji Starosty Buskiego z 19 maja 2023 r. W orzecznictwie utrwali się pogląd, że w sytuacji, gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosowania dyspozycji art. 134 k.p.a., czyli stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Opisane wyżej postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 18 lipca 2023 r. zostało doręczone B. M. w dniu 24 lipca 2023 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej za zwrotnym potwierdzeniem odbioru (k. 51akt organu II instancji). W dniu 15 sierpnia 2023 r. B. M. za pośrednictwem platformy ePUAP przesłała do Ś. Urzędu Wojewódzkiego pismo zatytułowane "Skarga wniosek o przywrócenie terminu odwołania", do którego dołączyła skierowane do WSA w Kielcach pismo bez tytułu (k. 13). W jego treści stwierdziła między innymi, że prosi o rozpatrzenie jej prośby o uchylenie decyzji Starosty Buskiego, którą początkowo wysłała po terminie. Wyjaśniła, że korzysta z ePUAP, a mimo to odpowiedź otrzymała w formie listownej. List odebrał jej ojciec, który zapomniał ją o tym poinformować. Gdy jej mama znalazła ten list i ją o tym powiadomiła, niezwłocznie napisała do Wojewody przez ePUAP o wydanie innej decyzji niż Starosta. Stwierdziła, że rozumie teraz, że było po terminie. Jednak prosi by rozpatrzyć jej sprawę. Na koniec poprosiła o umożliwienie jej dalszego działania, uchylenie decyzji Starosty i przywrócenie terminu Wojewodzie bądź rozpatrzenie sprawy przez Sąd. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację (k. 16-17). Wyjaśnił ponadto, że wnioskiem z 15 sierpnia 2023 r., skierowanym do Wojewody Świętokrzyskiego za pośrednictwem skrzynki ePUAP, B. M. wystąpiła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji organu I instancji z dnia 19 maja 2023 r. Z uzasadnienia tego wniosku wynikało, że z uwagi na nieobecność w miejscu zamieszkania spowodowaną wyjazdami związanymi z wykonywaniem pracy zarobkowej, decyzję odebrał dorosły domownik (ojciec), który zapomniał ją przekazać. Rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Wojewoda Świętokrzyski, odwołując się do przepisów art. 58 § 1-3 K.p.a., postanowieniem z 5 września 2023 r. stwierdził, że B. M. nie uprawdopodobniła w wystarczającym stopniu braku swojej winy w uchybieniu terminu. Wskazywane przez wnioskodawczynię kwestie takie jak podeszły wiek rodziców, intensywny czas pracy na działce czy trudny okres w życiu, nie świadczą o okolicznościach wskazujących na brak po stronie wnioskodawczyni winy w uchybieniu terminu. W oparciu o takie ustalenia organ uznał, że B. M. dopuściła się zaniedbania (z własnej winy) w dochowaniu terminu do złożenia odwołania. Ponadto nie dochowała terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. Choć bowiem nie wykazała, kiedy dowiedziała się o wydaniu przez organ I instancji decyzji, to nawet gdyby przyjąć, że nastąpiło to w dniu 21 czerwca 2023 r., tj. w dacie wniesienia odwołania, to skoro wniosek o przywrócenie terminu wpłynął 15 sierpnia 2023 r. - i tak nie został zachowany 7-dniowy nieprzywracalny termin na wniesienie prośby o przywrócenie terminu. Dlatego Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z 5 września 2023 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Buskiego z 19 maja 2023 r. Do pisma przewodniego skarżącej zatytułowanego "SKARGA wniosek o przywrócenie terminu odwołania" (k. 10c), dołączony został między innymi załącznik zawierający treść skargi skierowanej do WSA w Kielcach. Skarga ta została zakwalifikowana jako dotycząca stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie została podpisany. W związku z tym Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Kielcach z 12 września 2023 r. skarżąca została wezwana do usunięcia tego braku formalnego. Wezwanie to wysłano do niej za pomocą platformy ePUAP w dniu 18 września 2023 r. (k. 29), a w dniu 24 września 2023 r., a więc z zachowaniem wyznaczonego terminu, B. M. złożyła opatrzoną podpisem zaufanym skargę zakwalifikowaną jako dotyczącą stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (k. 42 -48). W dniu 12 września 2023 r. do WSA w Kielcach zostało przesłane między innymi pismo B. M. zatytułowane "Skarga prośba o przywrócenie biegu sprawy" (k. 7), które zarządzeniem z 28 września 2023 r. (k. 57) zostało wyłączone z akt niniejszej sprawy jako skarga na postanowienie Wojewody z 5 września 2023 r., znak: [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarga ta została rozpoznana przez WSA w Kielcach w sprawie o sygn. II SA/Ke 568/23 i wyrokiem z 22 listopada 2023 r. oddalona. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał, że bez względu na istnienie potencjalnych powodów do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ skarżąca uchybiła 7-dniowemu terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, zasadna była odmowa uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 58 § 2 zd. 1 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W analizowanej sprawie należało natomiast przyjąć, że przyczyna uchybienia terminu ustała najpóźniej w dniu doręczenia skarżącej postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (ostatecznego), co nastąpiło w dniu 24 lipca 2023 r. Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu skarżąca złożyła w dniu 15 sierpnia 2023r., a więc z uchybieniem ww. 7-dniowego terminu. Co więcej, zgodnie z art. 58 § 3 K.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1364 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wyjaśnić, że mimo braku precyzyjnego wskazania w piśmie B. M. skierowanym do WSA w Kielcach (k. 13) aktu będącego przedmiotem zaskarżenia, Sąd uznał że stanowi ono skargę na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 18 lipca 2023 r. stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty Buskiego z dnia 19 maja 2023 r. Na taką kwalifikację wpływ miała treść tego pisma, to, że skarżąca sporządzała pisma składane do Sądu oraz do Wojewody Świętokrzyskiego bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, sporządzała je w różnych wersjach, często identycznych lub różniących się tylko nieznacznie, a także to, że jedno z tych pism zostało potraktowane jako skarga na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 5 września 2023 r., znak: [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, która to skarga została rozpoznana w osobnym postępowaniu pod sygnaturą II SA/Ke 568/23. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 123 i 134 k.p.a. Zgodnie z tym drugim przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ponieważ B. M. podnosiła zarówno argumenty mające wykazać, że nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania jak i wnosiła o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania, należy wyjaśnić, że przywrócenie terminu możliwe jest tylko w razie uchybienia terminu. Tym samym rolą organu w pierwszej kolejności było należyte zweryfikowanie, czy i w jakiej dacie ów termin na wniesienie odwołania upłynął oraz czy rzeczywiście został uchybiony. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy organ ustali, że doszło do prawidłowego doręczenia decyzji, czyli wprowadzenia jej do obrotu prawnego, a mimo to strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. W rozpatrywanym przypadku decyzja Starosty Buskiego z dnia 19 maja 2023 r. została doręczona osobiście skarżącej, za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 27 maja 2023 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że w dniu 5 października 2021 r. na mocy art. 61 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 285 ze zm.), zwanej dalej "u.d.e.", weszła w życie nowelizacja obejmująca m.in. dostosowanie procedury doręczeń elektronicznych w Kodeksie postępowania administracyjnego do ram prawnych wyznaczonych ustawą o doręczeniach elektronicznych. Uwzględniając szeroki zakres zmian nie tylko w aspekcie proceduralnym, lecz przede wszystkim technicznym, przewidziany został okres przejściowy, w trakcie którego na mocy przepisów intertemporalnych do doręczania dokonywanego w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej stosuje się art. 39, 391, 40 § 4 oraz art. 46 § 4-9 K.p.a., w brzmieniu dotychczasowym, tj. w brzmieniu sprzed 5 października 2021 r. (por. H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. III, opubl. WKP 2023, t. 3 do art. 39 K.p.a. i przywołana tam literatura). Wynika to z art. 158 ust. 1 u.d.e., zgodnie z którym w okresie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do dnia poprzedzającego dzień zaistnienia obowiązku jej stosowania, o którym mowa w art. 155, do doręczania przez podmioty publiczne w rozumieniu ustawy zmienianej w art. 105 do podmiotów niebędących podmiotami publicznymi w rozumieniu tej ustawy, dokonywanego w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, stosuje się art. 39, art. 391, art. 40 § 4 oraz art. 46 § 4-9 ustawy zmienianej w art. 61 w brzmieniu dotychczasowym oraz art. 144a i art. 152a ustawy zmienianej w art. 84 w brzmieniu dotychczasowym. Art. 39 K.p.a. w brzmieniu sprzed ww. zmiany stanowił, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041 i 2320), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z art. 39ą ust. 1 K.p.a. w tej samej wersji wynikało natomiast, że doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Należy odnotować, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca pierwsze swoje pismo do organu skierowała w dniu 12 marca 2023 r. i uczyniła to w formie elektronicznej – za pośrednictwem ePUAP. W tej sytuacji – zgodnie z ww. art. 39ą ust. 1 pkt 1 K.p.a., obowiązkiem organu było dokonywanie doręczeń skarżącej także za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Tymczasem, jak wspomniano, decyzja z dnia 19 maja 2023 r. została doręczona w tradycyjnej formie – za pośrednictwem operatora pocztowego. Na kwestię tę zwróciła uwagę skarżąca w skardze i we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że korzysta z ePUAP bo "często wyjeżdża pod różne adresy". Gdyby zaś udzielono jej odpowiedzi w formie elektronicznej, "zareagowałaby natychmiast". W ocenie Sądu jednak, powyższe uchybienie nie pozwala na uznanie, że nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącej decyzji z dnia 19 maja 2023 r. Sąd podziela bowiem wyrażony w orzecznictwie i w doktrynie pogląd, zgodnie z którym doręczenie decyzji w tradycyjny sposób (zamiast we wnioskowanej przez stronę formie określonej w art. 39ą ust. 1 K.p.a.) nie oznacza, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego (por. m.in. H. Knysiak-Sudyka, j.w., t. 3.4 do art. 39ą K.p.a. i przywołane tam orzecznictwo). Skarżąca w niniejszej sprawie przyznała, że decyzja została jej doręczona, co potwierdza także zwrotne potwierdzenie odbioru, w której stwierdzono, że przesyłkę doręczono samemu adresatowi, czyli B. M.. W związku z powyższym należało uznać, że do uchybienia 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Buskiego z 19 maja 2023 r. rzeczywiście doszło, skoro odwołanie zostało złożone w dniu 21 czerwca 2023 r. (nadane w placówce pocztowej, jak i za pośrednictwem ePUAP), a termin do jego wniesienia upłynął w dniu 12 czerwca 2023 r. Ponieważ zarzuty skargi okazały się niezasadne, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.