IV SA/Wr 153/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 18 stycznia 2024 r., nr SKO.ŚR/41/2/24 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Decyzją z 18 I 2024 r. (nr SKO.ŚR/41/2/24) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania A. F. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Kamiennej Góry (dalej jako "wójt") z 13 XII 2023 r. (nr GOPS.5220.90.2023), odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną kuzynką – M. B. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 3 XI 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. B. Oświadczyła przy tym, że od kilkunastu lat pomaga w opiece cioci S. B. nad jej córką M. B., która jest osobą niepełnosprawną od urodzenia w związku z niedowładem czterech kończyn, będącym następstwem porażenia mózgowego. W tym co najmniej od dwóch lat sprawuje samodzielnie opiekę nad M. B. i jej matką. Do wniosku załączono ponadto oświadczenie S. B., w którym potwierdziła sprawowanie opieki nad nią i córką przez skarżącą. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym wywiadu środowiskowego z 15 XI 2023 r. oraz na podstawie zaświadczenia lekarza z 14 IV 2023 r. ustalono, że skarżąca mieszka wspólnie z kuzynką M. B. oraz ciotkami S. B. (89 lat) i E. Ć. (71 lat), sprawując nad nimi opiekę. Z kolei rodzeństwo S. B. mieszka daleko i jest wiekowe. Ponadto skarżąca aktywnie prowadzi działalność gospodarczą. Decyzją z 13 XII 2023 r. wójt odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z przyczyn określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.), dalej "UoŚR". W motywach decyzji wskazano, że skarżąca, jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym wobec kuzynki, nie może uzyskać prawa do wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu skarżąca podniosła, że aktualnie sprawuje rzeczywistą opiekę nad trzema osobami, z którymi nie jest spokrewniona w pierwszym stopniu i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, a które wymagają stałej opieki i z tego powodu nie podejmuje pracy zarobkowej. Zaznaczyła przy tym, że nie ma żadnej innej osoby, która mogłaby się opiekować jej krewnymi. Ponadto razem z nimi tworzy rodzinę rozumianą tradycyjnie. W powyższym zakresie powołała się na wyrok NSA z 25 I 2013 r. (I OSK 1407/12), którym rozszerzono krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej decyzją z 18 I 2024 r. SKO utrzymało w mocy decyzję wójta. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że art. 17 ust. 1-1a UoŚR, poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej "KRO"), jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go wyłącznie do osób zobowiązanych do alimentacji. Stosownie bowiem do art 128 KRO, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża przy tym zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Z kolei jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art 129 § 1 KRO). Stąd wykładnia językowa art. 17 ust. 1-1a UoŚR jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem opiekuna faktycznego dziecka, o którym mowa w art. 3 pkt 14 UoŚR). Ponadto przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i dlatego niedopuszczalne jest jego rozszerzenie o osoby niewymienione w KRO. Prawidłowość tego stanowiska potwierdza orzecznictwo NSA (uchwała z 9 XII 2013 r., I OPS 5/13), w którym sformułowano tezę, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1-1a UoŚR. Dlatego warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 UoŚR jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu KRO. Brak tego obowiązku po stronie skarżącej stanowi negatywną przesłankę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego i tej oceny nie może zmienić okoliczność, że sprawuje ona rzeczywistą opiekę nad kuzynką. W skardze na decyzję SKO skarżąca wniosła o jej uchylenie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku, tj. 3 XI 2023 r. Zarzucono przy tym naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 pkt 2 UoŚR, tj. wskazanie, że skarżąca nie ma obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy sprawuje rzeczywistą i faktyczną opiekę nad M. B. oraz tworzy z nią rodzinę w rozumieniu tradycyjnym; 2. art. 7; art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez wydanie decyzji na podstawie niewystarczającego materiału dowodowego. W motywach skargi podniesiono, że na tle przepisów kodeksów cywilnego i karnego (tj. art. 446 § 4 kc i art. 115 § 11 kk) o tym, kto jest członkiem rodziny, za każdym razem decyduje konkretny układ faktycznych stosunków rodzinnych. Z kolei ustalenia tego dokonuje sąd lub organ prowadzący postępowanie. W tym kontekście katalog osób uprawnionych do alimentacji zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 UoŚR jest wąski. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w pierwszej kolejności osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu z podopiecznym i dopiero wówczas, gdy takich osób nie ma, uprawnieni do jego otrzymania są dalsi członkowie rodziny, tacy jak skarżąca. Skarżąca z M. B., S. B. i E. Ć. tworzy bowiem tradycyjną rodzinę. Pomimo to, że nie jest spokrewniona z ww. osobami w pierwszym stopniu i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, opiekuje się nimi i w związku z tym nie podejmuje pracy zarobkowej. Dlatego w światle wyroku NSA z 25 I 2013 r. (I OSK 1407/12) stanowisko SKO powinno ulec zmianie, bowiem sformułowania zawarte w art. 17 ust. 1-1a UoŚR, wykładane w zgodzie z Konstytucją pozwalają rozszerzyć krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym, które opiekują się członkiem spokrewnionym w dalszym stopniu i z którym tworzą rodzinę rozumianą tradycyjnie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 28 III 2024 r. skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 UoŚR (według stanu prawnego z Dz.U. z 2023 r., poz. 390, w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z 7 VII 2023 r. o świadczeniu wspierającym – Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 VI 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami KRO ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca nie zalicza się do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt. 1-3 UoŚR. Skarżąca nie jest również osobą zobowiązaną do alimentacji, o której stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 UoŚR. M. B. jest bowiem kuzynką skarżącej, a więc krewną w linii bocznej w czwartym stopniu. Tymczasem, zgodnie z art. 128 KRO, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Sąd ma świadomość rozbieżności w orzecznictwie, jakie swojego czasu wywołało zagadnienie opieki sprawowanej przez osoby spoza kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 UoŚR. Zapadały wówczas także wyroki opowiadające się za koniecznością rozszerzającej wykładni wskazanego przepisu, by poszerzyć krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym, ale które opiekują się członkiem rodziny spokrewnionym w dalszym stopniu, i z którym tworzą rodzinę rozumianą tradycyjnie. Do takich orzeczeń należał m.in. powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 I 2013 r., I OSK 1407/12 – publ. CBOSA. Podkreślić jednak należy, że rozbieżności te usunięte zostały uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 XII 2013 r. (I OSP 5/13, publ. CBOSA), z której wynika, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a UoŚR. Zaznaczyć wypada, że wprawdzie powołana uchwała dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 I 2013 r. kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 UoŚR, ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowisko zajęte w tej uchwale znajduje zastosowanie także do stanu prawnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie (podobnie NSA w motywach wyroku z 25 I 2021 r., I OSK 2091/20 – publ. CBOSA). W powołanej wyżej uchwale zwrócono m.in. uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają, bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Nie można zaś, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać przepisom ustawy znaczenia sprzecznego z jej brzmieniem. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd nie miał więc podstaw do uwzględnienia argumentacji skargi odwołującej się do pojęcia "rodziny" czy "osoby najbliższej" w innych gałęziach prawa. Nikt też nie deprecjonuje wysiłku skarżącej wkładanego w sprawowaną opiekę, mimo braku ustawowego obowiązku alimentacyjnego. Należy jednak zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 UoŚR dedykowane jest wyłącznie osobom spełniającym określone kryteria podmiotowe, zaś skarżąca tych kryteriów nie spełnia. Aktualnie taki stan rzeczy nie oznacza jednak, że podopieczny, którym opiekuje się osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, pozostaje bez koniecznego wsparcia. Ustawodawca przewidział bowiem "świadczenie wspierające", które kierowane jest do osób niepełnosprawnych, mających potrzebę wsparcia. Jak wynika z art. 3 ust. 2 ustawy z 7 VII 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), świadczenie wspierające przysługuje osobie w wieku od ukończenia 18. roku życia posiadającej decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia, o której mowa w art. 6b3 ust. 1 ustawy z dnia 27 VIII 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100, 173, 240, 852, 1234 i 1429), w której potrzebę wsparcia określono na poziomie od 70 do 100 punktów w skali potrzeby wsparcia, o której mowa w art. 4b ust. 1 ustawy z dnia 27 VIII 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na potrzebę udzielania wsparcia osobie, o której mowa w art. 3 ust. 2, wspólnie z nią zamieszkującej i gospodarującej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 X 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230) oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 VIII 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2561, z późn. zm.). Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa. Skargę rozpatrzono w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.