VII SA/Wa 1231/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Granatowska, asesor WSA Nina Beczek, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 marca 2025 r. znak: DOZ-APN.650.595.2024.MR w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2024 r. znak: [...]; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz F. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 942 (dziewięćset czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji) z 14 marca 2025 r. w przedmiocie nałożenia na F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: spółka, skarżąca, strona) kary pieniężnej w wysokości 15.382 zł z tytułu działań podjętych przy zabytku bez pozwolenia Ł. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WKZ, organ I instancji). Stan faktyczno-prawny w sprawie przedstawia się następująco: W związku z wandalizmem, który miał miejsce 13 stycznia 2024 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" przy ulicy [...] w Ł., spółka pismem z 25 stycznia 2024 r. zwróciła się do WKZ z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wymianę okien z obecnych na okna przesuwne. W dniu 6 marca 2024 r. inspektor Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. sporządziła notatkę służbową, w której zawarła informację, że 5 marca 2024 r., podczas drogi powrotnej z pracy, przechodząc w okolicy ww. lokalu gastronomicznego, zlokalizowanego w kamienicy frontowej przy ul. [...] w Ł., zauważyła, że została wymieniona prawa witryna, natomiast w lewej witrynie wymieniono szklenie. Stwierdzono, że prace zostały wykonane bez pozwolenia WKZ. Organ I instancji [...] marca 2024 r. wydał decyzję znak: [...], w której orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, tj. kamienicy frontowej przy ul. [...] w Ł., dz. nr ew. [...], obręb [...], wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z [...] lipca 2017 r., polegających na wymianie witryn w lokalu gastronomicznym, zlokalizowanym na parterze ww. budynku, na okna przesuwne, na podstawie przedłożonej dokumentacji fotograficznej stanu istniejącego. W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na notatkę służbową pracownika urzędu z 6 marca 2024 r., wskazał, że prace zostały przeprowadzone bez pozwolenia WKZ, więc postępowanie wszczęte wnioskiem z 25 stycznia 2024 r. jest bezprzedmiotowe. Na podstawie tej notatki organ I instancji zawiadomieniem z 30 sierpnia 2024 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec Spółki w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu podjętych bez pozwolenia WKZ działań, polegających na prowadzeniu robót budowlanych przy zabytku. W tym samym dniu WKZ wezwał stronę do wyjaśnienia okoliczności zaistniałego naruszenia, z odniesieniem się do kwestii mogących mieć wpływ na wymiar kary administracyjnej, takich jak: waga i okoliczności naruszenia prawa, częstotliwość niedopełnienia w przeszłości obowiązku tego samego rodzaju, stopień przyczynienia się do powstania naruszenia prawa, działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, wysokość korzyści, którą adresat wezwania osiągnął, lub straty, której uniknął - z równoczesnym doręczeniem stosownych dokumentów na poparcie swoich twierdzeń. W piśmie z 1 października 2024 r. strona wskazała, że powodem, dla którego rozważano wymianę okna, było uszkodzenie witryny przez jednego z przechodniów. Po dokładnej weryfikacji szkód okazało się, że uszkodzona została szyba i środkowy słupek przedmiotowego okna. Słupek był wyłamany na górze i na dole na tyle, że mocniejsze popchnięcie któregokolwiek z okien mogło spowodować wpadnięcie całych okien do środka lokalu. Dotychczasowe okno wykonane było w technologii aluminiowej, oklejone okleiną PCV i w takiej technologii zostało wykonane nowe okno. Zachowany został kolor witryny, a także podział. Jedyną zmianą było zastosowanie jednego skrzydła przesuwnego. Strona nie osiągnęła żadnej korzyści majątkowej w związku z powyższą wymianą. Jedyną zaletą tej sytuacji jest lepsza cyrkulacja powietrza w gorące dni. Strona wniosła o umorzenie postępowania, gdyż nie dopuściła się żadnych samowoli czy działań niezgodnych z prawem wobec WKZ. Pismem z 30 października 2024 r. organ I instancji ponownie wezwał stronę do wypowiedzenia się, jakie koszty poniosła w związku z wymianą witryn. Skarżąca dołączyła do akt fakturę VAT nr [...] z [...] marca 2024 na kwotę 16.186,80 zł brutto za wymianę szyby dwustronnie bezpiecznej. Decyzją z [...] grudnia 2024 r. znak: [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 107d ust. 1 i 5, art. 107f, art. 107g ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1292, dalej: ustawa o ochronie zabytków) w związku z art. 104 oraz art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), orzekł o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 15.382 zł z tytułu działań podjętych bez pozwolenia WKZ, którą należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że analiza materiału dowodowego, w szczególności wniosek spółki z 25 stycznia 2024 r., notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu konserwatorskiego 6 marca 2024 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, decyzja o umorzeniu postępowania, w której wskazano, że prace zostały wykonane, pozwala stwierdzić, że w okresie między 25 stycznia 2024 r. a 5 marca 2024 r. bez pozwolenia WKZ podjęto działania polegające na prowadzeniu robót budowlanych przy zabytku. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji odniósł się do przesłanek administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189d k.p.a. W jego ocenie okoliczność "samodzielnego uwolnienia się" przez spółkę od ciężaru typowych obowiązków przewidzianych w standardowym pozwoleniu konserwatorskim uzasadniła nałożenie kary pieniężnej wstępnie na poziomie 3.000 zł (500 zł x 6 warunków zawartych w § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków - Dz. U. z 2021 r. poz. 81, dalej: rozporządzenie w sprawie działań przy zabytku). Stosownie do art. 189d pkt 1 k.p.a. organ I instancji na niekorzyść strony wziął pod uwagę: - potrzebę ochrony ważnego interesu publicznego, ponieważ działając bez pozwolenia konserwatorskiego zignorowano kompetencje przysługujące WKZ, co spowodowało podwyższenie kary do kwoty 3.500 zł, - działanie strony nie było podyktowane potrzebą ochrony mienia w znacznych rozmiarach – podwyższenie kary do 4.000 zł, - nie było podyktowane potrzebą takiego ważnego interesu publicznego, który byłby konkurencyjny dla imperatywu ochrony zabytków oraz efektywności systemu ochrony zabytków – podwyższenie kary do kwoty 4.500 zł, nie było podyktowane potrzebą takiego wyjątkowo ważnego interesu strony, który byłby konkurencyjny dla imperatywu ochrony zabytków oraz wartości w postaci efektywności systemu ochrony zabytków – podwyższenie kary do kwoty 5.000 zł. Organ I instancji uwzględnił na korzyść strony okoliczność, że podjęcie działań przy zabytku bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego było podyktowane potrzebą ochrony życia lub zdrowia klientów i personelu lokalu, co spowodowało obniżenie kary do 4.500 zł. Następnie na niekorzyść strony zaliczono okoliczność braku potencjalnej merytorycznej akceptacji przeprowadzonego przez nią przedsięwzięcia oraz negatywny wpływ samowolnych działań spółki na walory zabytku, co pociągnęło za sobą podwyższenie kary o kwotę 2 x po 500 zł, tj. do kwoty 5.500 zł. Kolejną obciążającą okolicznością było podjęcie przedmiotowych samowolnych działań na obszarze wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego ulicy [...] w Ł. Obszar ten stanowi bowiem fragment miasta Ł., składający się na pomnik historii w świetle § 1 ust. 2 pkt 1rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 2015 r. w sprawie uznania za pomnik historii "Ł. - wielokulturowy krajobraz miasta przemysłowego" (Dz. U. poz. 315, dalej: rozporządzenie Prezydenta z 2015 r.). Dlatego karę pieniężną podwyższono o kolejne 500 zł do kwoty 6.000 zł, którą z kolei podwojono do kwoty 12.000 zł z tego powodu, że od strony, jako fachowca w swojej dziedzinie (spółka prawa handlowego działająca w obszarze budownictwa) można i należy oczekiwać najwyższego poziomu sumienności, przezorności, dokładności, rzetelności, staranności, skrupulatności (test podwyższonej staranności właściwej dla obrotu profesjonalnego) przy podejmowaniu wszelkich działań inwestycyjnych. W ocenie WKZ strona osiągnęła "korzyść" wynikającą z zaniechania wydatkowania środków pieniężnych, które musiałaby uiścić tytułem opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane w kwocie 82 zł, co podwyższa karę do kwoty 12.082 zł. Poza tym strona musiałaby na kupno i montaż stylizowanych na zabytkowe drewnianych nieprzesuwnych okien (witryn) wydatkować więcej niż na kupno i montaż okien PCV, a taka dodatkowa kwota wynosiłaby z pewnością nie mniej niż 500 zł, o którą podwyższono karę do kwoty 12.582 zł. WKZ ocenił, że zawieszenie działalności lokalu w związku ze wstrzymaniem się przez stronę z podjęciem działań do czasu zakończenia postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia konserwatorskiego mogłoby trwać 33 dni, a przyjmując jednostkową stawkę 100 zł za każdy dzień potencjalnie zawieszonej działalności lokalu kwota 3.300 zł nie jest wygórowana, o którą podwyższono karę pieniężną do kwoty 15.882 zł. Spółka przyczyniła się wyłącznie do powstania naruszenia prawa, co uzasadniało, zdaniem WKZ, podwyższenie kary o 500 zł, tj. do kwoty 16.382 zł. Organ I instancji wskazał również, że okolicznościami przemawiającymi na korzyść strony są: brak zamiaru wykonywania robót bez zgody WKZ w momencie składania wniosku o pozwolenie konserwatorskie oraz że wcześniej spółka nie naruszała przepisów ustawy o zabytkach, co obniżyło karę o 1.000 zł (2 x 500 zł). Zatem ostatecznie organ I instancji wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 15.382 zł. Jednocześnie nie znalazł podstaw do uznania, że istnieje możliwość odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o umorzenie postępowania i odstąpienie od wymierzania kar finansowych. Strona umotywowała swoją prośbę tym, że dołożyła wszelkich starań, aby podjęte prace wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi procedurami. Złożyła do WKZ wniosek o pozwolenie konserwatorskie, jednak czas oczekiwania na odpowiedź był długi i uszkodzenia witryny powodowały bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia osób przebywających w lokalu. Mając na względzie bezpieczeństwo osób trzecich oraz pracowników lokalu strona była zmuszona podjąć natychmiastowe działania naprawcze okna. Skarżąca podniosła, że w związku z podjętymi działaniami nie miała na celu oraz nie osiągnęła żadnych korzyści, kierowała się jedynie bezpieczeństwem ludzi. Decyzją z 14 marca 2025 r. znak: DOZ-APN.650.595.2024.MR Minister, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister przedstawił stan faktyczny w sprawie, podstawy materialnoprawne decyzji oraz opisał przesłanki z art. 189d k.p.a., które rozważał organ I instancji odnoszące się do wymiaru kary pieniężnej. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ II instancji zwrócił uwagę, że wniosek został złożony 25 stycznia 2024 r., natomiast fakt wymiany witryny stwierdzono już 6 marca 2024 r. Nie można zgodzić się więc z argumentacją, że czas oczekiwania był długi i spółka nie mogła wstrzymać się z działaniami do czasu zakończenia postępowania. Spółka przeprowadziła prace samowolnie i w pełni świadomie. W związku z tym nałożenie kary było uzasadnione, a fakt, że spółka jest profesjonalnym podmiotem ma istotne znaczenie dla wysokości nałożonej kary. Strona uniemożliwiła organowi wydanie decyzji w sprawie pozwolenia i wykonała prace, które z punktu widzenia konserwatorskiego nie zostałyby zaakceptowane. WKZ zasadnie stwierdził, że koszt zamontowania okna nieprzesuwnego byłby wyższy od zamontowania okna przesuwnego. Strona uniknęła więc dodatkowych kosztów, co również ma wpływ na wysokość kary. Poza tym Ł. jest jednym z największych dziewiętnastowiecznych miast przemysłowych, a ,,Ł. - wielokulturowy krajobraz miasta przemysłowego" została uznana rozporządzeniem Prezydenta z 2015 r. za pomnik historii. Zabytek ten powinien więc podlegać szczególnej ochronie. Minister ocenił, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że naruszenie, którego dopuściła się spółka nie jest znikome. Zatem organ odwoławczy nie widział podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Spółka wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie decyzji WKZ, w sytuacji gdy nałożona kara administracyjna nie odpowiada prawu i winna zostać uchylona lub ewentualnie zmniejszona; b) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, prowadzącą do nieprawidłowych wniosków, w szczególności poprzez: - wydanie decyzji w oparciu o notatkę służbową ze spaceru inspektor I. J., która "zauważyła" wymianę witryny prawej; - nieprzeprowadzeniu oględzin, z których zostałby sporządzony protokół, - niepowiadomienie skarżącej o terminie przeprowadzonych czynności; - pominięciu okoliczności, iż skarżąca złożyła 25 stycznia 2024 r. wniosek o wyrażenie zgody na wymianę witryny w lokalu, który to nie został rozpatrzony do 5 marca 2024 r.; - pominięciu okoliczności, iż skarżąca musiała wykonać wymianę okien w lokalu przy ulicy [...], gdyż pozostawienie pękniętej szyby powodowało zagrożenie życia i zdrowia innych ludzi; - poprzez brak uzasadnienia, na jakiej podstawie organ przyjął wartości kary administracyjnej; c) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie czynności w sposób sprzeczny z naczelną zasadą pogłębiania zaufania do władz publicznych, w szczególności poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji na podstawie notatki służbowej wykonanej dzień po spacerze inspektor po ulicy [...], bez udziału strony, a ponadto pominięciu okoliczności, że skarżąca 25 stycznia 2024 r. złożyła wniosek o pozwolenie na wymianę okien, który przez wiele miesięcy pozostał bez rozpoznania, w sytuacji gdy wymiana witryny była konieczna i niezbędna z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia osób odwiedzających lokal; d) art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów; e) art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o terminie przeprowadzonych czynności, nieprzeprowadzeniu oględzin na nieruchomości, f) art. 67 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oparcie decyzji na notatce służbowej wykonanej dzień po przeprowadzeniu "wizji" na nieruchomości, w sytuacji gdy organy administracji mają obowiązek sporządzić protokół z czynności, który nie może być zastępowany innymi dokumentami, w szczególności notatkami; g) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez dokonanie jedynie lakonicznego uzasadnienia decyzji, nie wskazując w jaki sposób została ustalona kara administracyjna oraz na podstawie jakich wartości operował organ; 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 189f § 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i nałożenie na skarżącą kary administracyjnej, w sytuacji gdy waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, ponadto wykonane roboty w postaci wymiany witryny były konieczne i uzasadnione z uwagi na zagrożenia życia lub zdrowia osób trzecich; b) art. 189f § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że nie ma możliwości odstąpienia od nałożonej kary z uwagi na fakt, iż zdaniem organu naruszenie miało charakter istotny z perspektywy potrzeby zapewnienia efektywności, systemu ochrony zabytków i obowiązku poszanowania roli i funkcji wojewódzkiego konserwatora zabytków, w sytuacji gdy sam organ podejmuje działania sprzeczne z prawem, narażające organ na utratę zaufania publicznego i powagi instytucji, między innymi poprzez dokonywania oględzin nieruchomości podczas spaceru jednej z inspektor po ulicy [...], zastępowania protokołów notatkami sporządzonymi dzień po czynnościach i wzywanie skarżącej do uzupełnienia braków wniosku telefonicznie; c) art. 189d k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącą kary administracyjnej, wymierzonej w sposób sprzeczny z prawem i przesłankami nakładania kary administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w art. 4 ustawy o zabytkach ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek ochrony zabytków, w ramach którego organy zobowiązane są m.in. do zapobiegania jakimkolwiek zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. W przepisie art. 89 ustawy o zabytkach określone zostały organy specjalistyczne w zakresie ochrony zabytków – w tym: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków oraz wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje wojewódzki konserwator zabytków. Jednym z instrumentów prawnych ochrony zabytków przez organy konserwatorskie jest powierzenie im w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków wydawania pozwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Owo zezwolenie jest elementem niezbędnym dla potencjalnego inwestora m.in. do legalnego ubiegania się o pozwolenie na budowę i – następnie – legalnego wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych przy dowolnym zabytku. W związku z tym, że ustawodawca wprost uzależnił jakiekolwiek roboty budowlane przy zabytku od zgody konserwatorskiej, to w konsekwencji ustanowił i sankcję za podejmowanie działań bez pozwolenia lub wbrew pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków. Zgodnie z art. 107d ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500.000 zł podlega zarówno ten, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, jak i ten, kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków. Odpowiedzialność przewidziana w art. 107d ustawy o zabytkach jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od winy sprawcy, jedynie za naruszenie przepisu ustawy. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1-4 ww. przepisu, nakłada, w drodze decyzji, organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia (art. 107d ust. 5 ustawy o ochronie zabytków). Przy czym, zgodnie z art. 107g k.p.a., do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 25 stycznia 2024 r. spółka złożyła do WKZ wniosek o zgodę na wymianę witryn w lokalu gastronomicznym, zlokalizowanym na parterze budynku przy ul. [...] w Ł., na okna przesuwne, przedstawiając dokumentację fotograficzną istniejącego stanu. Wnioskowane prace wynikały z uszkodzenia szklenia w witrynach w związku z wandalizmem, który miał miejsce 13 stycznia 2024 r. Przedmiotowa kamienica z lat 90. XIX wieku została objęta indywidualną ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. Ponadto obiekt znajduje się na obszarze historycznego zespołu urbanistycznego ulicy [...] chronionego na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] stycznia 1971 r. Zatem, niewątpliwie wszystkie roboty budowlane przy przedmiotowym lokalu wymagały pozwolenia konserwatorskiego wydanego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, czego strona była świadoma. Pomimo braku rozpoznania wniosku z 25 stycznia 2024 r., skarżąca już 29 stycznia 2024 r. skorzystała z oferty zakupu i montażu szyby dwustronnie bezpiecznej, a 30 stycznia 2024 r. wpłaciła zaliczkę na rzecz sprzedawcy A. Sp. z o.o. Sp. k. w W. (por. faktura VAT nr [...] z [...] marca 2024 r.). Konsekwencją wykonania koniecznych robót budowlanych bez pozwolenia konserwatorskiego było wydanie przez WKZ [...] marca 2024 r. decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umarzającej postępowanie zainicjowane wnioskiem strony z 25 stycznia 2024 r. Organ I instancji wskazał w decyzji, że 5 marca 2024 r. pracownik organu konserwatorskiego, przechodząc obok przedmiotowego budynku, zauważył, że wnioskowane prace zostały wykonane, tj. wymieniono prawą witryną na okno przesuwne oraz wymieniono szklenie w lewej witrynie. Z treści skargi wynika, że skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że wykonała roboty budowlane bez pozwolenia konserwatorskiego. Jednak kwestionuje przebieg postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu podjętych – bez pozwolenia WKZ – działań, polegających na prowadzeniu robót budowlanych przy zabytku. Zdaniem skarżącej organy błędnie wydały decyzję o nałożeniu kary pieniężnej jedynie na podstawie notatki służbowej z 6 stycznia 2024 r., zamiast protokołu oględzin, o której to czynności strona powinna być powiadomiona. Tym samym zarzuciła naruszenie art. 67 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie (§ 1). W niniejszej sprawie czynność inspektora organu konserwatorskiego, polegająca na stwierdzeniu wykonania robót budowlanych przy zabytku bez pozwolenia WKZ, została utrwalona na piśmie w formie notatki służbowej. Niewątpliwie czynność ta ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, ponieważ stała się podstawą do wszczęcia postępowania o nałożenie kary pieniężnej w trybie art. 107d ust. 1 i ust. 5 ustawy o zabytkach. Zgodnie z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. z oględzin sporządza się protokół. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeprowadził dowodu z oględzin, który ze swej istoty polega na obserwacji przedmiotu oględzin i czynieniu na tej podstawie spostrzeżeń istotnych dla sprawy, utrwalonych w protokole z wszystkimi konsekwencjami procesowymi związanymi z udziałem stron w tej czynności. Zdaniem Sądu poprzestanie WKZ na utrwaleniu czynności mającej istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie w formie notatki służbowej z 6 marca 2024 r., zamiast protokołu, nie stanowiło naruszenia art. 67 § 1 i 2 pkt 3 w związku z art. 79 § 1 i 2 oraz art. 8 i art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy mieć na uwadze, że okoliczność wykonania robót budowlanych przy zabytku bez pozwolenia konserwatorskiego nie jest sporna. Spółka otrzymała bowiem decyzję o umorzeniu postępowania związanego z jej wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, w której wskazano, że wnioskowane prace zostały wykonane, co nie zostało zakwestionowane. W ocenie Sądu organ I instancji, ustalając stan faktyczny niezbędny do wykazania podstawy zastosowania art. 107d ustawy o zabytkach, w okolicznościach tej sprawy, mógł poprzestać na informacji uzyskanej od swojego pracownika, utrwalonej w formie notatki służbowej, która nie jest jedynym dowodem w niniejszej sprawie wskazującym na naruszenie przez spółkę art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Sąd nie podziela również zarzutu skargi o naruszeniu przez organy art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z 30 sierpnia 2024 r. strona została pouczona o treści art. 10 § 1 k.p.a. (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu) oraz art. 73 § 1 k.p.a. (prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek). W aktach sprawy znajdują się 2 pisma organu I instancji wzywające stronę do wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie: na pismo organu z 30 sierpnia 2024 r. spółka odpowiedziała w piśmie z 1 października 2024 r., zaś na pismo z 30 października 2024 r. - w piśmie z 7 listopada 2024 r. Poza tym strona osobiście zapoznała się z aktami przedmiotowej sprawy w siedzibie organu I instancji 3 października 2024 r., nie wskazując żadnych dowodów, ani nowych okoliczności. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że naruszenie art. 10 k.p.a. uniemożliwiło mu podjęcie konkretnej czynności procesowej i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na uznanie zasadności wymierzenia kary pieniężnej co do zasady nie ma również wpływu zarzut skargi dotyczący braku szybkiego rozpoznania przez organ I instancji wniosku strony z 25 stycznia 2024 r. W tym zakresie skarżącej przysługiwał odrębny tryb postępowania – ponaglenie organu z art. 37 k.p.a., o czym była pouczona w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 30 sierpnia 2024 r. Niezależnie od powyższej oceny postępowania organów orzekających, Sąd stwierdza, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 189d k.p.a. (organ odwoławczy dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w odniesieniu do sposobu wymiaru kary administracyjnej. Nałożenie kary administracyjnej, o której mowa w art. 107d ustawy o ochronie zabytków, wymaga ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie, zgodnie z art. 107g k.p.a., dokonanie oceny stanu faktycznego w świetle przepisów art. 189d - art.189f k.p.a. Zgodnie z art. 189b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przepis art. 189d k.p.a. określa zasady nakładania administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z normami w nim zawartymi, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia, 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Przepis art. 189d k.p.a. może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny przewiduje swobodę organu administracji publicznej co do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, a nie wówczas, gdy przepis szczególny określa kary w wysokości ściśle określonej w ustawie. Określając wysokość administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 107d k.p.a., organ administracji działa w warunkach uznania administracyjnego, które nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Wyliczone w art. 189d dyrektywy wymiaru kary wskazują okoliczności dotyczące interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, mające znaczenie dla ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej. W interesie społecznym leży wymierzenie kary pieniężnej na tyle wysokiej, aby odstraszyła stronę oraz inne podmioty od naruszania prawa, zaś w interesie strony leży, aby kara była jak najniższa. Wysokość kary powinna być adekwatna do wagi i okoliczności naruszenia prawa (art. 189d pkt 1 ustawy o zabytkach). Ustalając jej wysokość organ powinien kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.), a ponadto nie powinien bez uzasadnionej przyczyny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Uwzględniając przy wymiarze administracyjnej kary pieniężnej dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia/naruszenia rzeczonego obowiązku/zakazu. Waga obowiązku/zakazu powinna być mierzona zarówno rodzajem obowiązku/zakazu, jak i znaczeniem obowiązku/zakazu dla efektywnego i praworządnego wykonywania zadań i kompetencji administracji publicznej. Z kolei waga naruszenia prawa powinna być oceniana w kategoriach jego stopnia, tj. znikomego, zwykłego lub rażącego/poważnego niedopełnienia obowiązku/naruszenia zakazu. Dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej są prawnie równorzędne w tym sensie, że nie ma podstaw do konstruowania ich hierarchii. Organ administracji publicznej stosuje wskazane dyrektywy wymiaru kary stosownie do stanu faktycznego i prawnego występującego w sprawie administracyjnej kary pieniężnej. Wszystkie przesłanki wymiaru kary są równorzędne w tym sensie, że wystąpienie jednej nie eliminuje innej (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/20, publ. Lex nr 3115168). W ocenie Sądu organ I instancji nie sprostał powyższym kryteriom wymiaru kary w ramach uznania administracyjnego, ponieważ przesłanki z art. 189d k.p.a. to przesłanki ocenne, a nie punkty taryfikatora. Przepis ten nie ustanawia stawek ani kwot oraz nie daje podstawy do matematycznego przypisywania konkretnej sumy pieniężnej do każdej przesłanki. Kara musi być zindywidualizowana, a organ ma obowiązek rozważyć wszystkie przesłanki łącznie, uzasadnić, jak i dlaczego wpłynęły one na wysokość kary. Organ powinien określić jedną karę w granicach ustawowych, przy czym powinien ocenić, która przesłanka zwiększa, a która zmniejsza karę. Musi to być logiczne i konkretnie uzasadnione, ale bez przypisywania konkretnych sztywnych kwot poszczególnym przesłankom zawartym w art. 189d k.p.a., gdyż taka praktyka, w ocenie Sądu, stanowi pozorne uznanie administracyjne. Nie zasługuje na aprobatę mechanizm sztucznie przyjęty przez WKZ, który ustalił bazową kwotę 3.000 zł jako wstępnie ustaloną karę pieniężną za "samodzielne uwolnienie się" przez spółkę od ciężaru typowych obowiązków przewidzianych w standardowym pozwoleniu konserwatorskim. Zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie działań przy zabytku pozwolenie konserwatorskie może określać warunki polegające na obowiązku: 1) zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych; 2) zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o terminie podjęcia określonych czynności związanych z wydanym pozwoleniem, przynajmniej 3 dni przed dniem rozpoczęcia tych czynności; 3) niezwłocznego zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia robót budowlanych; 4) dokonywania odbioru częściowego i końcowego wykonanych robót budowlanych z udziałem wojewódzkiego konserwatora zabytków; 5) podjęcia innych działań, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji strona powinna ponieść karę administracyjną w wysokości sumy kwot odpowiadających niedochowaniu każdego pojedynczego warunku określanego w standardowym pozwoleniu, a niedopełnienie którego samo w sobie uzasadniałoby nałożenie kary administracyjnej. Przy założeniu, że każdemu z niedochowanych 6 typowych warunków pozwolenia miałaby odpowiadać sankcja co najmniej w wysokości 500 zł (dolny próg sankcji), to sankcja sumaryczna wyniosłaby – przy takim wyliczeniu – łącznie 3.000 zł (500 zł x 6 zobowiązań). W ocenie Sądu WKZ pomieszał podstawy wymiaru kary z art. 189d k.p.a. z warunkami pozwolenia konserwatorskiego. To są potencjalne (możliwe) warunki, a nie przesłanki wymiaru kary, czy też jednostki rozliczeniowe kary pieniężnej. Nie ma żadnej podstawy prawnej, aby liczbę możliwych obowiązków przeliczać na złotówki kary administracyjnej. To jest czysty automatyzm decyzji, sprzeczny z art. 189d, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz zasadą proporcjonalności. Administracyjna kara pieniężna dotyczy jednego czynu (naruszenia prawa), a nie hipotetycznej liczby obowiązków, które mogłyby być nałożone w pozwoleniu. Nie można karać za to, że można było nałożyć 6 obowiązków, tylko za to, że doszło do konkretnego naruszenia, o określonej wadze i skutkach. Tym samym doszło też do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bo WKZ (oraz Minister w zaskarżonej decyzji, który nie zakwestionował tego mechanizmu - sposobu liczenia kary) błędnie wskazał możliwość przyjęcia kwoty 3.000 zł za podstawę, od której nastąpiło wyliczanie kary pieniężnej. Niezrozumiałe jest również operowanie w dalszych matematycznych wyliczeniach kwotą 500 zł, którą organy albo dodają, albo odejmują od kwoty kary pieniężnej ustalonej na danym etapie tego procesu. Art. 189d k.p.a. nie przewiduje bowiem żadnych kwot ani wag liczbowych. Poszczególne przesłanki nie są samodzielnymi "czynami", nie są podstawą do naliczania części kary, nie podlegają sumowaniu pieniężnemu. Ich rola jest wyłącznie ocenna, a nie rachunkowa. Nieadekwatne do dyrektywy z art. 189d pkt 6 k.p.a. jest wyliczenie przez organy kwoty 3.300 zł. Zgodnie z ww. przepisem organ przy wymiarze kary bierze pod uwagę wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, oraz straty, której uniknęła. Zatem mowa jest tu o realnych kwotach, a nie hipotetycznych. WKZ dowolnie uznał, że przedmiotowy lokal gastronomiczny przez 33 dni potencjalnie miałby zawieszoną działalność oraz zupełnie arbitralnie przyjął jednostkową stawkę za każdy dzień w wysokości 100 zł (33 dni x 100 zł). W konsekwencji organy ustaliły wysokość kary w sposób arbitralny, opierając ją na nieznajdującym podstawy prawnej mechanizmie. Należy pamiętać, że przepis art. 107d ust. 1 ustawy o zabytkach przewiduje tzw. "widełki", granice dopuszczalnej wysokości kary (od 500 zł do 500.000 zł). Ustawodawca zakreślił więc jedynie najniższą i najwyższą jej wysokość, którą należy wymierzyć w granicach uznania, stosując dyrektywy z art. 189d k.p.a. Prawo wymaga, aby rozważyć przesłanki z tego przepisu i uzasadnić logicznie wysokość kary, przy uwzględnieniu zarówno okoliczności obciążających stronę, jak i działających na jej korzyść. Sąd nie uznał zarzutu skargi naruszenia przez organy art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który przewiduje regułę obligatoryjnego odstąpienia od wymiaru kary, jeżeli ziszczą się przesłanki w nim powołane, tj. gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organów, że stopień stwierdzonego naruszenia prawa nie jest znikomy (błahy), lecz przeciwnie – jest istotny z punktu widzenia potrzeby zapewnienia efektywności systemu ochrony zabytków, obowiązku poszanowania roli i funkcji wojewódzkiego konserwatora zabytków czy negatywnego wpływu samowolnych działań spółki na walory zabytku. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie organy stwierdziły, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, a po zakończeniu robót ani nawet w ich trakcie nie istniała już możliwość zaprzestania naruszenia, które zaistniało w chwili podjęcia działań bez stosownego pozwolenia konserwatorskiego, to w konsekwencji organy nie mogły odstąpić od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej. Mając na uwadze przekroczone przez organy konserwatorskie granice uznania administracyjnego przy wymiarze kary w oparciu o dyrektywy z art. 189d k.p.a., Sąd uznał, że sprawę należy rozpoznać ponownie, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w przedmiotowym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (punkt I wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).