I OSK 2436/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 433/24 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 24 stycznia 2024 r., nr SKO.4130.2420.95.2023.PS w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 433/24 oddalił skargę J.M. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 24 stycznia 2024 r., nr SKO.4130.2420.95.2023.PS w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 64 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm., dalej "u.p.s.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w bezpodstawnym oddaleniu skargi i uznaniu zasadności zwolnienia skarżącego jedynie w części w jakiej uczynił to organ I instancji, podczas gdy zasadne było zwolnienie skarżącego w całości z obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat, względnie zwolnienie go w części z tego obowiązku w szerszym zakresie, jak to uczynił organ I instancji, gdyż: • w realiach niniejszej sprawy występują szczególne okoliczności uzasadniające zwolnienie skarżącego w z konieczności ponoszenia odpłatności za pobyt Z.P. w Domu Pomocy Społecznej, a to długotrwała choroba, • uwzględnienie wniosku skarżącego o zwolnienie go z ww. opłat w szerszym zakresie, jak to uczynił organ I instancji nadmiernie nie obciążyłoby budżetu gminy, • niesporne jest, że miało miejsce rażące naruszenie przez matkę skarżącego obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem skarżącego; co skutkowało wadliwym brakiem zwolnienia skarżącego w całości z obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat, względnie zwolnienia go w części z tego obowiązku w szerszym zakresie, jak to uczynił organ I instancji i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez ich wadliwe zastosowanie przejawiające się w bezpodstawnym oddaleniu skargi i uznaniu, że możliwości skarżącego pozwalają mu na ponoszenie przedmiotowych odpłatności w wysokości określonej przez organ I instancji, w sytuacji gdy dochody i możliwości skarżącego nie umożliwiają mu ponoszenia opłat za pobyt Z.P. w Domu Pomocy Społecznej w rzeczonej wysokości, co skutkowało wadliwym ustaleniem wysokości odpłatności skarżącego za pobyt Z.P. w Domu Pomocy Społecznej i wadliwym nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. 2) na podstawie art 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art 151 P.p.s.a. w zw. z art 7 i 77 § 1 oraz art 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a.") – polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym błędnie: • nie uwzględniły one możliwości skarżącego podczas ustalania wysokości odpłatności za pobyt Z.P. w Domu Pomocy Społecznej (nie odniosły się one do jakichkolwiek konkretnych wydatków skarżącego), co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie uwzględnienia możliwości skarżącego podczas ustalania wysokości odpłatności za pobyt Z.P. w Domu Pomocy Społecznej, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art 61 ust. 2d u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. i oddalił skargę, • ustaliły, że całkowite zwolnienie z opłaty skarżącego za pobyt jego matki w placówce nadmiernie obciążyłoby budżet gminy, w sytuacji gdy całkowite zwolnienie z opłaty skarżącego za pobyt jego matki w placówce nadmiernie nie obciążyłoby budżetu gminy, zwłaszcza że Gmina i Miasto [...] zarówno w 2022 r., jak i w 2023 r. nie wydatkowała w całości środków zaplanowanych w budżecie na "dopłaty gminy za pobyt w domach pomocy społecznej", co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do wadliwego nie ustalenia, iż istnieją podstawy do zwolnienia skarżącego w całości z obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat, względnie zwolnienia go w części z tego obowiązku w szerszym zakresie, jak to uczynił organ I instancji, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art. 64 pkt 7 u.p.s. i oddalił skargę; b) art 151 P.p.s.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż organ II instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej wydawanej przez siebie decyzji, a to dlaczego w realiach niniejszej sprawy nie odniesiono się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym zarzutu naruszenia art. 64 pkt 2 u.p.s., co uniemożliwiło skarżącemu skuteczne wdanie się w spór i dokonanie kontroli przez Sąd a quo, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie nie zastosował art. 64 pkt 2 u.p.s. i oddalił skargę, c) art 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego, a to w niniejszym stanie faktycznym brak odniesienia do zarzutu naruszenia art. 64 pkt 2 u.p.s., podczas gdy rozpoznanie tego zarzutu miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co uniemożliwiło skarżącemu skuteczne wdanie się w spór i dokonanie kontroli przez sąd kasacyjny; d) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze na decyzję organu, co skutkowało niedostrzeżeniem przez Sąd zasadności uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na zasadzie art. 179a P.p.s.a. skarżący wniósł, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił w całości zaskarżony wyrok i ponownie rozpoznał sprawę oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na zasadzie art. 179 § 2 P.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, a to: • sprawozdania nr 1/2024 Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 20 marca 2024 r. z wykonania budżetu Gminy i Miasta [...] za 2023 r., • sprawozdania nr 1/2023 Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 24 marca 2023 r. z wykonania budżetu gminy i miasta [...] za 2022 r. - wszystkie na okoliczność ich treści. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przed rozpoznaniem zgłoszonych zarzutów przypomnienia wymaga, że Burmistrz [...] decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. nr MGOPS.DPS.4042.KD.03.2023-2013, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 62 ust. 2, i art. 64 pkt 7 u.p.s., § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1296), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 893): 1. ustalił skarżącemu opłatę za pobyt matki – Z.P. w Domu Pomocy Społecznej w [...] od dnia jej faktycznego tam umieszczenia, tj. od 23.08.2022 r. w wysokości: 1) za okres od 23.08.2022 r. do 31.08.2022 r. w wysokości 841,05zł 2) za okres od 1.09.2022 r. do 31.12.2022 r. w wysokości 2.897,08 zł miesięcznie, 3) za okres od 1.01.2023 r. do 28.02.2023 r. w wysokości 2.897,08 zł miesięcznie, 4) za okres od 1.03.2023 r. w wysokości 3.470,02 zł miesięcznie. 2. zwolnił skarżącego częściowo z opłaty określonej w punkcie 1 i ustalił opłatę za pobyt matki - Pani Z.P. w DPS w [...] w wysokości: 1) za okres od 23.08.2022 r. do 31.12.2022 r. w wysokości 1.500,00 zł miesięcznie z tym, że za okres od 23.08.2022 r. do 31.08.2022 r. w wysokości 435,42 zł (1.500,00 : 31= 48,38 x 9 dni - 435,42 zł), 2) za okres od 1.01.2023 r. do 30.04.2024 r. w wysokości 2.100,00 zł miesięcznie. Po upływie okresu zwolnienia obowiązuje pełna opłata określona w pkt 1.4) chyba, że zwolnienie zostanie przedłużone. 3. określił, że opłatę miesięczną należy wnosić z góry do 10 dnia każdego miesiąca poczynając od miesiąca grudnia 2023r., 4. natomiast łączną należność z tytułu opłaty określonej w pkt 2 za okres od 23 sierpnia 2022 r. do 30 listopada 2023 r. w kwocie 29.535,42 zł należy zapłacić w terminie 14 dni od następnego dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W dniu 25 grudnia 2023 r. zmarła Z.P., co wynika z przedłożonego do akt odpisu skróconego aktu zgonu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia 24 stycznia 2024 r. nr SKO.4130.2420.95.2023.PS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 2d, art. 64 pkt 7, art. 103 ust. 2 u.p.s.: 1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 1 ust. 4 sentencji i orzekło o ustaleniu skarżącemu opłaty za pobyt matki w DPS w [...] w okresie od 1 marca 2023 r. do 25 grudnia 2023 r. w wysokości 3.470,02 zł miesięcznie, 2) uchyliło zaskarżoną decyzję w części pkt 2 ust. 2 sentencji w zakresie daty końcowej częściowego zwolnienia i orzekło, że opłata w wysokości 2.100 zł miesięcznie obowiązuje do 25 grudnia 2023 r. 3) utrzymało w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożył skarżący, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołanym na wstępie wyrokiem ją oddalił. Kwestiami spornymi w rozpoznawanej sprawie są dwie okoliczności, po pierwsze, czy skarżącemu zasadnie ustalono opłatę za pobyt matki – Z.P. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w określonej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile wysokości oraz, po drugie, brak całkowitego zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia rzeczonych opłat w oparciu o art. 64 pkt 2 u.p.s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty ponoszonej przez skarżącego za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej za okres od 23 sierpnia 2022 r. do 25 grudnia 2023 r. (daty śmierci mieszkańca dps). Przypomnienia wymaga, że stosownie do treści art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Przy czym, zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 tej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Z treści art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. wynika, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. W sytuacji natomiast, gdy kwota 70% dochodu mieszkańca domu jest większa lub równa 100% opłacie za pobyt, odpowiadającej średniemu miesięcznemu kosztowi utrzymania mieszkańca DPS, to mieszkaniec zostaje zobowiązany do uiszczania w całości tej odpłatności. Natomiast, jeżeli kwota 70% dochodu mieszkańca jest mniejsza od średniego kosztu jego utrzymania, zobowiązani do wnoszenia tej różnicy, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej jest małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 powołanej ustawy wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może zostać ustalona w drodze umowy, zawartej pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej albo dyrektorem centrum usług społecznych z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi, przy uwzględnieniu wysokości dochodów i możliwości tych ostatnich. Natomiast, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2d u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2e, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekające w sprawie organy jak i Sąd I instancji słusznie uznały, że skoro skarżący odmówił zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, to w konsekwencji spełniona została przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 2d u.p.s. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. Ośrodek Pomocy Społecznej poinformował skarżącego o zasadach wnoszenia opłaty za dps za pobyt matki od 23 sierpnia 2022 r. Organ w przedmiotowym piśmie wskazał koszt pobytu mieszkańca domu, kwotę uiszczaną przez matkę oraz wysokość odpłatności ustaloną wobec skarżącego. Organ poinformował jednocześnie, że w przypadku braku deklaracji skarżącego, organ zobowiązany jest do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania zobowiązanego. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący poinformował, że "NIE deklaruję się do ponoszenia odpłatności(...)". Pismem z dnia 30 września 2022 r. pracownik socjalny poinformował skarżącego o nieudanej próbie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącym. Pismem z dnia 16 listopada 2022 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] zwrócił się do skarżącego z informacją o weryfikację adresu zamieszkania celem umożliwienia kontaktu. W odpowiedzi skarżący wskazał, że adres jest prawidłowy. W dniu 18 listopada 2022 r. skarżący zwrócił się z prośbą o podanie lokalnego OPS, do którego zostało wysłane pismo z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz podanie imienia i nazwiska oraz nr kontaktowego osoby odpowiedzialnej za prowadzenie sprawy. Do dnia 22 listopada 2022 r. informacje zostały skarżącemu udzielone. W dniu 19 stycznia 2023 r. OPS w [...] wystąpił do OPS Dzielnicy [...] z kolejnym pismem celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącym. Pismem z dnia 28 lutego 2023 r. OPS w [...] poinformował OPS w [...], iż pomimo wizyty pracownika socjalnego pod wskazanym przez skarżącego adresem, przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe. Pomimo ponownego wezwania wystosowanego do skarżącego, do dnia 14 lutego 2023 r. nie udało się wywiadu przeprowadzić. Uznać zatem należy, że skarżący odmówił zawarcia umowy o odpłatności za pobyt matki w dps, jak również uchylał się od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pomimo wielokrotnych prób jego przeprowadzenia przez pracowników organu. Wobec takiego stanu rzeczy, organ zobligowany był do wydania, na podstawie art. 61 ust. 2d i e u.p.s., decyzji w sprawie. W sytuacji, gdy strony, kierując się swobodą zawierania umów, odmówiły jej podpisania lub zgodziły się jedynie na symboliczną opłatę, to realizacja ich ustawowego obowiązku jest niemożliwa lub iluzoryczna. Dlatego ustawodawca za konieczne uznał dopuszczenie trybu orzeczniczego w takich przypadkach (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 62/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym tryb administracyjny jest alternatywny wobec umownego, niemniej może zostać uruchomiony, jeżeli czynność konsensualna nie dojdzie do skutku lub jej postanowienia nie będą respektowane. Zaznaczenia wymaga, że wywiad środowiskowy ze skarżącym został przeprowadzony dopiero w dniu 15 marca 2023 r., tj. już po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia 28 lutego 2023 r., która następnie została uchylona przez SKO w Pile decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r. Z uwagi na powyższe jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 2d u.p.s. Nadto, jako niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 103 u.p.s. i w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie wysokości opłaty i niewzięcie pod uwagę możliwości skarżącego. Z powołanej wyżej regulacji art. 61 ust. 2d u.p.s. niewątpliwie wynika, że w przypadku, gdy osoba zobowiązana odmówiła zawarcia umowy, ale wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to przy ustalaniu wysokości opłaty obciążającej organ uwzględnia kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 a także, na podstawie art. 103 ust. 2, bierze pod uwagę wysokość dochodów i możliwości (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 241/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się, że w odniesieniu do możliwości zobowiązanego należy mieć na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe niż wynika to z regulacji ustawy o pomocy społecznej (tak: I. Sierpowska (w:) Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 103). Wbrew stanowisku skarżącego, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy, uwzględniły i dokonały analizy nie tylko osiąganych dochodów, ale również możliwości skarżącego. W tym zakresie wzięto bowiem pod uwagę podnoszone przez skarżącego okoliczności, tj.: sytuację okołorozwodową (co prawda z akt sprawy wynika, że wyrok rozwodowy został wydany w dniu [...] września 2002 r., a zatem 10 lat przed wszczęciem niniejszego postępowania), uiszczane alimenty na dzieci a także kwestie zdrowotne – [...], a także wskazane przez skarżącego wydatki. Oceniono jednak, że okoliczności te nie wpływają na możliwość skarżącego w zakresie ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, wskazując, że podnoszone przez skarżącego okoliczności nie wpływają na wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów w postaci świadczenia emerytalnego jak i dochodów uzyskiwanych z prowadzonej działalności gospodarczej. Zauważenia wymaga, że ustalenia dokonane zarówno przez organy orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji w zakresie wysokości osiąganego przez skarżącego dochodu miesięcznego zarówno w 2021 r. – [...] zł, jak i w 2022 r. – [...] zł nie zostały zakwestionowane (szczegółowe wyliczenia znajdują się zarówno w decyzji organów jak uzasadnieniu Sądu I instancji, zatem Naczelny Sąd ich nie powielał). Nie ulega również wątpliwości, że organy zasadnie ustaliły, że dochód skarżącego przewyższa 300% ustalonego kryterium dochodowego, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zakres możliwości finansowych osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej limitowany może być wyłącznie wydatkami "niezbędnymi", a więc takimi, które są konieczne do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wszystkie pozostałe wydatki mogą być ponoszone, pod warunkiem wywiązania się z należności publicznoprawnych, które przed takimi wydatkami mają pierwszeństwo. Z informacji przekazanych przez skarżącego wynika, że przykładowo jego wydatki w lutym 2023 r. kształtowały się na poziomie [...] zł i obejmowały m.in. czynsz za samochód [...] zł, wynajem mieszkania [...] zł, opłaty za kredyt drugiego mieszkania [...] zł, koszty prywatnej opieki medycznej [...] zł, średnie koszty życia (m.in. wyżywienie, odzież, chemia) skarżący ocenił na 4500 zł miesięcznie, koszty utrzymania dzieci, opłaty za prawnika, media, parking, czy paliwo. Nie ulega wątpliwości, że nie wszystkie z wyżej wymienionych kosztów można uznać za "niezbędne". Do takich kosztów nie zaliczają się bowiem m.in. koszty czyszczenia auta, opłaty za usługi prawne, [...], kredyt na monitor, opłata za wynajem parkingu, prawdopodobnie czynsz leasingu, kredytu czy paliwa i innych opłat związanych z samochodem (prawdopodobnie związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, a nie prowadzeniem gospodarstwa domowego). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że trafne są spostrzeżenia skargi kasacyjnej, że zarówno organy jak i Sąd I instancji nie odniosły się w pełni do kwestii konkretnych wydatków skarżącego przy ustalaniu jego odpłatności za pobyt matki w dps. Powyższe nie mogło jednakże podważyć wydanego w sprawie wyroku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący przedstawił swoje wydatki jedynie za miesiąc luty 2023 r., ponadto nie przedłożył ani umowy najmu lokalu mieszkalnego, ani umowy zawartej w [...] czy umowy kredytowej. Sąd zdaje sobie sprawę, że koszty utrzymania w [...] są wysokie, jednakże okoliczność ta, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Sąd kasacyjny zauważa ponadto, że wyliczony przez organy orzekające w sprawie i zaakceptowany przez Sąd I instancji, a także nie kwestionowany przez samego skarżącego jego dochód w 2022 r. wyniósł [...] zł miesięcznie, a zatem podnoszona przez skarżącego kwestia wysokości poniesionych wydatków w marcu 2023 r. w wysokości [...] może budzić poważne wątpliwości. Istotnym jest również, że większość z wyszczególnionych przez skarżącego wydatków, w postaci opłat za samochód (paliwo, czynsz finansowy, opłata za miejsce postojowe, olej napędowy, czyszczenie samochodu), opłaty za telefon, gier dla dzieci, usług prawniczych, czy chociażby [...] samego skarżącego jak i jego córki, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, mogło być ponoszonych w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Kwestia ta, jednakże na tym etapie postępowania nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Istotnym jest również, że organy wydając w sprawie decyzje uwzględniły podnoszone przez skarżącego okoliczności trudnego dzieciństwa i niewywiązywania się przez matkę z obowiązku alimentacyjnego wobec syna – częściowo zwalniając skarżącego z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej (zaznaczenia wymaga również, że było to znaczne zwolnienie, bowiem w miejsce 2897,08 zł – 1500 zł oraz w miejsce 3470,02 – 2100 zł w stosownych okresach czasu). Nadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy słusznie oceniły, że brak było podstaw do zwolnienia skarżącego z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt matki w dps. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności, jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Skarżący, domagając się zwolnienia z opłaty, powoływał się na okoliczność wskazaną w punkcie 7 powyższego przepisu. Dlatego też organy, biorąc pod uwagę wskazaną kwestię w połączeniu z możliwościami finansowymi skarżącego, częściowo zwolniły skarżącego z ustalonych pierwotną decyzją opłat. A jak słusznie uznał Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy, ani stan zdrowia skarżącego, ani jego dochód i wskazywane przez niego wydatki nie stanowiły przesłanek do zwolnienia go z odpłatności na podstawie art. 64 u.p.s. Zauważenia wymaga, że w omawianym kontekście, nie można doprowadzać do sytuacji, w której obowiązki członków rodziny w zakresie pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jej członka byłyby w sposób zbyt swobodny i nieznajdujący uzasadnienia w wyjątkowych okolicznościach przerzucane na jednostki samorządu terytorialnego, powodując nadmierne obciążenie sektora finansów publicznych, a w konsekwencji całego społeczeństwa (np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1575/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie w tej kwestii zauważył ponadto Sąd I instancji, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "można zwolnić" oznacza, że organ podejmując decyzję na podstawie art. 64 u.p.s. działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ powinien mieć na względzie nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, lecz także interes społeczny. Podejmowanie zatem decyzji w granicach wyznaczonych art. 64 u.p.s. wymaga dogłębnej analizy stanu faktycznego, a także odwołania się do zasad współżycia społecznego i wartości chronionych przez porządek prawny. Zgodzić się tym samym należy z Sądem I instancji, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły granic uznania administracyjnego i dostatecznie uargumentowały częściowe zwolnienie skarżącego z opłaty, a to mające swoje źródło w jego doświadczeniach związanych z trudnym dzieciństwem i stosowanymi metodami wychowawczymi jego matki. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji zastosował w opłacie ulgę opierając się jedynie o oświadczenia strony jak i jego psychoterapeuty o zaniedbywaniu obowiązków rodzicielskich przez jego matkę, na co nie przedłożono żadnego dokumentu urzędowego. Jednakże zauważyć należy, że wątpliwości w tym zakresie organ I instancji rozstrzygnął na korzyść strony, częściowo zwalniając skarżącego ze wskazanych opłat. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie naruszają tym samym art. 64 u.p.s. Organy wystarczająco umotywowały swoje stanowisko w zakresie braku podstaw do całkowitego zwolnienia skarżącego z konieczności ponoszenia odpłatności za pobyt matki w dps. Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 103 ust. 2 w zw. z art. 64 u.p.s. Również, jako nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zawarte w art. 134 § 1 P.p.s.a. określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Przewidziane w art. 134 § 1 P.p.s.a. niezwiązanie sądu granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza oczywiście, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, czynność czy bezczynność kwestionowane przez uprawniony podmiot. Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku, gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd I instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych sytuacji nie zachodzi. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w ww. przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji opisał bowiem przebieg postępowania administracyjnego, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Z kolei, polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Ponadto, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. nie ma też obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1871/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji ma obowiązek jedynie przedstawić zarzuty skargi, co nie oznacza obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego twierdzenia skargi, lecz obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1144/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Końcowo należy wyjaśnić, że Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego - kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Dlatego wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, tj. sprawozdań z wykonania budżetu Gminy i Miasta [...] za 2022 i 2023 r. nie mógł zostać uwzględniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.