II SA/Rz 103/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 października 2022 r. nr SKO.415/391/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr BZP.6733.2.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej M. B. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "organ II instancji") z 28 października 2022r. nr SKO.415/391/2022, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 14 marca 2022r. A. sp. z o.o. zs. w [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową, na działce nr [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2022r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację wnioskowanej inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową, na działce nr [...]. Organ I instancji podał, że przedsięwzięcie jest inwestycją publiczną o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: "u.p.z.p.". Na terenie objętym wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania ustalono, że inwestycja nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć zamieszczonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019.1839). Mając zatem na uwadze powyższe oraz kompletność wniosku i zgodność inwestycji z przepisami u.p.z.p., obowiązkiem organu było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. MB (dalej: "skarżąca") w odwołaniu zarzuciła, że realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej stanowić będzie zagrożenie dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców. Do odwołania dołączono wykaz z podpisami 33 mieszkańców, popierających odwołanie i sprzeciwiających się powstaniu inwestycji. Decyzją z 28 października 2022r. nr SKO.415/391/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2023.344 t.j.) – dalej: "u.g.n.", gdyż stanowi infrastrukturę telekomunikacyjną i służy do zapewnienia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Analiza ustaleń organu I instancji prowadzi do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia, dla którego istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także nie pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium, organ I instancji zapewnił przy tym wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie oraz w sposób właściwy zrealizował wymogi postawione w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że nie można odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamarzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a taka sytuacja ma miejsce w opisywanej sprawie. Tym samym sprzeciw mieszkańców nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MB wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2022.2000 t.j. z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe sporządzenie osnowy decyzji, w tym niepodanie konkretnych parametrów technicznych inwestycji, analizowanych przez organ odwoławczy, a w konsekwencji brak wskazania metodyki ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji; 2. art. 54 pkt 2 lit. a), b) i d) u.p.z.p. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia decyzji z uwzględnieniem ww. regulacji; 3. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieustalenie obszaru oddziaływania inwestycji przy rozpatrywaniu sprawy; 4. § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005r., poz. 219, poz. 1864 z późn. zm.), poprzez niewskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia; 5. art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 p 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie uzasadnienia, z którego wynikałoby w jaki sposób ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na jaki ma oddziaływać (lokalnie czy tez ponadlokalnie); 6. art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a), b) i d) u.p.z.p. poprzez niewskazanie na czym polegać ma ochrona środowiska i ochrona interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023r.259 dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art.134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na mocy art.145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami badania legalności określonymi w ww. przepisach wykazała, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Cytowany przepis konkretyzuje elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które są przedmiotem rozstrzygnięcia i muszą się znaleźć w treści decyzji. Przede wszystkim, decyzja wydawana w tym przedmiocie powinna określać rodzaj inwestycji (art. 54 pkt 1). Organ winien zatem określić, jaki typ zamierzenia inwestycyjnego obejmuje ustalenie warunków i zasad zagospodarowania, w tym zabudowy terenu. Istotne jest przy tym, aby wskazanie cech inwestycji było na tyle dokładne, aby pozwoliło na określenie nie tylko jej przeznaczenia i właściwości, ale także na bezsporne zakwalifikowanie jej do kategorii inwestycji celu publicznego. W pkt 2 cytowanego artykułu wymienione zostały elementy składające się na istotę rozstrzygnięcia podejmowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem tej decyzji jest stwierdzenie dopuszczalności zamierzenia oraz ustalenie warunków i zasad jego realizacji. Powyższy przepis precyzuje więc, że w decyzji określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. Zaznaczyć należy, że dopuszczalna szczegółowość określenia zasad regulujących zagospodarowanie i zabudowę terenu, podobnie, jak warunków, które musi spełnić inwestycja, wynika z treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Z art. 52 u.p.z.p. wynika, że postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wszczynane na wniosek inwestora. W postępowaniu wszczynanym na wniosek treść tego wniosku wiąże organ orzekający w sprawie. Zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej; 1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W części graficznej organ administracji winien natomiast oznaczyć linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3. "Powinna to być kopia mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wymagana skala mapy to 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych także 1:2000. Część graficzna decyzji winna odpowiadać części graficznej wniosku, z tego też względu należy uznać, że obejmuje ona zarówno teren samej inwestycji, jak i obszar oddziaływań. Wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji powinno w sposób niebudzący wątpliwości określać miejsce realizacji planowanego zamierzenia, nie może się zatem ograniczać tylko do wskazania położenia działki, w której obrębie ma być realizowana inwestycja. Sąd stwierdza, że zarówno decyzja organu I i II instancji nie spełniają warunków określonych w art. 54 u.p.z.p. W decyzji organu I instancji zabrakło określenia parametrów i obiektów planowanej do realizacji inwestycji co jest obligatoryjnym elementem decyzji z mocy art. 54 pkt 1 u.p.z.p. Rodzaj inwestycji to nie jest robocza nazwa, którą posługuje się inwestor. Sąd nie uznaje za spełnienie obowiązku podania rodzaju inwestycji poprzez stwierdzenie, że decyzja dotyczy: Budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową na części działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]. Decyzja organu pierwszej instancji z 24 sierpnia 2022 r. nie zawiera wszystkich, wymienionych wyżej, obligatoryjnych elementów. W niniejszej sprawie tylko treść wniosku pozwala na zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. W kontrolowanej decyzji zawarto także ustalenia dotyczące warunków zabudowy i wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz ustalenia dotyczące ochrony środowiska oraz warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W decyzji o lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji, lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży - ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane (wyrok NSA z 3.07.2019r. II OSK 2157/17 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba też zauważyć, że w art. 52 u.p.z.p. ustawodawca osobno stanowi o parametrach technicznych w oddzieleniu od wypowiedzi o parametrach projektowanych obiektów budowlanych (zob. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b wyżej cytowany) i odpowiednio lit.c.). Jest oczywiste, że w zależności od rodzaju inwestycji będzie ona miała dla siebie swoiste parametry techniczne, co więcej te parametry techniczne decydują o rodzaju inwestycji, który jest zasadniczym punktem wyjścia i odniesienia dla treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro wartością chronioną przez decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest m in. ochrona środowiska i zdrowia ludzi oraz ochrona interesów osób trzecich, to w żaden sposób z pojęcia parametrów technicznych i rodzaju inwestycji, o których stanowi odpowiednio art. 52 i art. 54 u.p.z.p. nie można wyeliminować parametrów technicznych w znaczeniu atrybutów technicznych charakterystycznych dla funkcjonowania inwestycji i jej oddziaływania na środowisko, ludzi i przestrzeń. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę wiąże decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie treść wniosku o wydanie takiej decyzji. Możliwość przeciwdziałania realizacji inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest zatem warunkowane wpisaniem parametrów anten stacji (ich liczby, charakterystyki, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, kierunku usytuowania tj. azymutu) - czego w decyzji organu I instancji zabrakło (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.09.2020r. II SA/Bd 596/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 15.07.2020r. II SA/Rz 888/19 - dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej należy podać dane o planowanej przez inwestora mocy równoważnej promieniowanej izotropowo pojedynczych anten, a także o ukierunkowaniu anten w płaszczyźnie poziomej (azymuty) i płaszczyźnie pionowej. Wreszcie należy dodać, że rolą organu jest także przeprowadzenie w toku postępowania szczegółowej analizy ukształtowania terenu i otaczającej zabudowy, gdyż tylko tak można ustalić i zweryfikować, jaka jest kwalifikacja przedsięwzięcia w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019.1839 – dalej: "rozporządzenie RM"). Wedle porządku proceduralnego określonego w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2023.1094 t.j. dalej: "u.u.i.ś.") w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy żądać od inwestora jeszcze przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Jeżeli więc organ decyduje się lokalizować stację bazową telefonii komórkowej bez przedstawienia środowiskowych uwarunkowań, to powinien w punkcie decyzji określającym "rodzaj inwestycji" bądź "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy", w części dotyczącej "ochrony środowiska i zdrowia ludzi" dokładnie sprecyzować omówione wyżej parametry przedsięwzięcia pozwalające stwierdzić, że tak lokalizowana inwestycja nie podpada pod § 2 ust. 1pkt 7 i § 3 ust. 1pkt 8 rozporządzenia RM. Wyżej przedstawione argumenty uprawniają do poglądu, że przepis art. 54 pkt 1 musi być interpretowany w łączności z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w którym ustawodawca od wnioskodawcy wymaga podania charakterystyki inwestycji. Ta charakterystyka inwestycji określa rodzaj inwestycji. Gdyby poprzestać na literalnej wykładni art. art. 54 w zakresie wyrażania "rodzaj Inwestycji", to pozna kontrolą pozostałaby całkowicie ocena cech inwestycji, która odpowiada inwestycji celu publicznego oraz kwalifikacji tej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie rozporządzenia RM i konsekwencjami z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, aby parametry inwestycji były dostępne tylko we wniosku inwestora, a nie w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, co zaakceptowało Kolegium, nie podał w decyzji ani mocy anten, ani ich azymutów, ani wreszcie nachylenia. Z kolei w uzasadnieniu decyzji stwierdził blankietowo, że inwestycja nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Badanie tych parametrów i ich ocena w kontekście obowiązujących przepisów należy do organów orzekających w sprawie. Stanowiący integralną część decyzji załącznik zawiera tylko oznaczenie granic wnioskowanej działki. Nie oznaczono zaś linii rozgraniczających teren inwestycji i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Linie rozgraniczające są podstawowym elementem załącznika do decyzji, gdyż ich wyznaczenie jest punktem wyjścia do ustalenia obszaru oddziaływania. Dodać przy tym należy, że na kopii mapy powinien się znaleźć cały obszar objęty szeroko rozumianym oddziaływaniem a nie tylko miejsce lokalizacji inwestycji. Takie określenie jest niezbędne zarówno w celu ustalenia stron postępowania, jak i z punktu widzenia ochrony interesów osób trzecich. Organ winien też wyjaśnić sposób wyznaczenia tego obszaru i określić, na jakiej podstawie ustalono zasięg i moc oddziaływania. Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który może nawet uznać, że jest on nieprawidłowo przedstawiony. Trudno tez ocenić położenie planowanej stacji telefonii komórkowej względem miejsc dostępnych dla ludności (por. art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska – Dz. U. z 2022.2556 t.j. z późn. zm.) W związku z tym dopiero wyznaczenie linii rozgraniczających pozwoli na usytuowanie inwestycji, co z kolei jest niezbędne do określenia obszaru jej oddziaływania i ustalenia stron postępowania. Wyrok w punkcie I wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., wobec stwierdzenia naruszenia prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 i 205 p.p.s.a. – pkt II wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu szczegółowej analizy wymagać będzie wniosek inwestora pod względem kompletności określone w art. 52 u.z.p., a następnie wyda decyzję na podstawie art. 54 u.p.z.p. z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej wynikającej z uzasadnienia wyroku. Ponadto uzasadnienie decyzji ma spełniać kryteria wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. przy zastosowaniu zasady przekonywania, o której stanowi art. 11 k.p.a.