III SA/Gd 656/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor sądowy WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Mirosława Marszałek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 września 2025 r., nr SKO Gd/3302/24 w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków oraz opłat wynikających z decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 14 maja 2024 r., nr RDG.4490.46.2024.KS; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz J. z siedzibą w S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 lipca 2013 r. nr RDW-Gd/jb/432/48/222/2013 Zarząd Województwa Pomorskiego zezwolił A. na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w celu budowy rurociągu teletechnicznego w m. S., ul. [...] wzdłuż drogi, ustalając warunki zajęcia pasa drogowego oraz opłaty z tytułu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 15 listopada 2023 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku, działający z upoważnienia Zarządu Województwa Pomorskiego, decyzją z dnia 14 maja 2024 r. nr RDG.4490.47.2024.KS, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej jako "k.p.a.", oraz art. 40e ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 320) dalej jako "u.d.p.", wskazując, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, odmówił przeniesienia na J. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. praw i obowiązków oraz opłat wynikających z decyzji nr RDW-Gd/jb/432/48/222/2013 z dnia 2 lipca 2013 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że dnia 1 stycznia 2023 r. wpłynęło podanie J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. o umorzenie m.in. wyżej wskazanej decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego oraz o wystawienie decyzji dla J. Sp. z o.o. jako nowego podmiotu, której to spółce według twierdzeń wnioskodawcy została sprzedana infrastruktura telekomunikacyjna objęta uprzednio decyzjami wydanymi wnioskodawcy - zgodnie z aktualnymi stawkami opłat za zajęcie pasa drogowego. Podanie nie zawierało żadnych załączników, w szczególności umowy ani innych dokumentów potwierdzających, że nie dotyczy jej sankcja nieważności wynikająca z art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Pismem z 13 stycznia 2023 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie braku formalnego ww. podania/wniosku poprzez złożenie dokumentów, na podstawie których infrastruktura telekomunikacyjna posadowiona w pasie drogowym na podstawie wskazanej wyżej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego została zbyta na rzecz spółki, w szczególności kopii umowy sprzedaży zawartej ze spółką. Ponadto organ poinformował J. K. o tym, że wobec niego może być rozważane jedynie, czy dopuszczalne byłoby wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia dotychczasowych decyzji – z zastrzeżeniem, że ta kwestia będzie mogła zostać rozważona dopiero po uzupełnieniu podania. Dodatkowo organ wskazał, że decyzje dla nabywcy mogą zostać wydane po wystąpieniu nowego właściciela infrastruktury telekomunikacyjnej z odpowiednim wnioskiem. J. K. nie złożył żadnych dokumentów w tym zakresie, a ponadto na tamtym etapie sprawy do organu nie wpłynął jeszcze wniosek nabywającego, który jest podstawową przesłanką do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji o zajęciu pasa drogowego. W dalszej kolejności organ wskazał, że w związku z nieuiszczeniem opłat rocznych wynikających z decyzji wydanych dla J. K. organ wysłał upomnienie z 18 maja 2023 r. W dniu 6 czerwca 2023 r. do organu wpłynęło pismo J. K. z 30 maja 2023 r., w którym kwestionował on zasadność otrzymanego upomnienia zarzucając, że dnia 1 stycznia 2023 r. organ został poinformowany o zbyciu przedmiotowej infrastruktury oraz rzekomo nie wypowiedział się w żaden sposób w zakresie jej zbycia. Zdaniem organu, w świetle treści pisma organu z 13 stycznia 2023 r., zarzuty wysunięte przez J. K. należało uznać za bezzasadne, gdyż organ jasno poinstruował go odnośnie podstawowych kwestii związanych z zainicjowaniem procedury przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. (zarówno podmiotowych jak i dowodowych pod kątem udokumentowania przejścia własności infrastruktury) oraz oczekiwał na podjęcie stosownych działań przez wnioskodawcę oraz nabywcę infrastruktury. Następnie pismem z dnia 11 lipca 2023 r. organ poinformował J. K. o tym, że nie złożył on dowodu przejścia prawa własności infrastruktury telekomunikacyjnej, co do której pierwotnie wydano na jego rzecz decyzje, zatem organ nie ma podstaw do stwierdzenia ich wygaśnięcia. Został przy tym ponownie poinformowany o przesłankach, które muszą zostać spełnione, aby wygasić decyzję oraz aby w trybie art. 40e u.d.p. przenieść prawa i obowiązki. Dodatkowo organ osobnym pismem z dnia 11 lipca 2023 r. wezwał J. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością do złożenia wniosku w trybie art. 40e ust. 1 u.d.p. oraz dowodu, na podstawie którego infrastruktura telekomunikacyjna, została nabyta przez spółkę. Organ zauważył, że pismem z dnia 18 października 2023 r. spółka poinformowała, że infrastruktura została przejęta na podstawie umowy pomiędzy J. K. a J. Sp. z o.o. Stwierdziła przy tym, że strony tej umowy postanowiły o tajności umowy i w związku z tym osoba, która to pismo podpisała nie może załączyć jej odpisu. W piśmie tym wniesiono o przepisanie decyzji na spółkę z uwzględnieniem zapisów art. 40 ust. 7 u.d.p. oraz uchwały nr 209/XVI/19 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 19 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa pomorskiego, których zarządcą jest Zarząd Województwa Pomorskiego. Organ wskazał, że pismem z dnia 15 listopada 2023 r. zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia praw i obowiązków oraz opłat wynikających z decyzji z dnia 2 lipca 2013 r., a kolejnym pismem z 15 listopada 2023 r. wezwał spółkę do złożenia pisemnych wyjaśnień poprzez złożenie dokumentów, na podstawie których infrastruktura telekomunikacyjna posadowiona w pasie drogowym drogi wojewódzkiej numer [...] rurociągu technicznego w m. S., ul. [...] wzdłuż drogi została przez nią nabyta, w szczególności kopii umowy sprzedaży zawartej przez J. K. ze Spółką. Organ zastrzegł, że nie ujawnia osobom trzecim akt sprawy, w szczególności objętych nimi umów zawartych przez stronę. Jeżeli z żądaniem uzyskania dostępu do akt sprawy wystąpi podmiot, który nie posiada statusu strony, to winien on wykazać posiadanie interesu prawnego w sprawie - mówiąc inaczej, musi on wykazać, że powinien zostać uznany za stronę. Wezwanie nie zostało wykonane ani nie ustosunkowano się do niego w żaden sposób. Organ stwierdził, że mimo wielokrotnych pism i wezwań (wskazujących jakie dokumenty są konieczne do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p.) kierowanych zarówno do J. K. jak i do spółki, do chwili obecnej nie przedłożono żadnego dowodu, który potwierdziłby zbycie przedmiotowej infrastruktury telekomunikacyjnej przez J. K. ani też, który potwierdzałby nabycie tej infrastruktury przez spółkę. Odnotował ponadto, że zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym zarząd spółki od początku jej istnienia jest jednoosobowy i składa się z J. K. pełniącego funkcję Prezesa Zarządu. Zdaniem organu spełniona została pierwsza wynikająca z art. 40e ust. 1 u.d.p. przesłanka, tj. miało miejsce uprzednie udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, ponieważ dnia 2 lipca 2013 r. na rzecz J. K. wydana została decyzja, w ramach której zezwolono na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, tj. przejścia poprzecznego rurociągu teletechnicznego przez drogę, ustalono warunki zajęcia pasa drogowego oraz ustalono opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń powyższej infrastruktury technicznej. W ocenie organu pisma J. K. nie można było uznać za wniosek spółki, o którym mowa w art. 40e ust. 1 u.d.p., albowiem nie występował jako osoba uprawniona do działania w imieniu spółki. Początkowo spółka nie złożyła wniosku o treści wynikającej z ustawy, ale w toku sprawy w przesłanej do organu korespondencji dokonano w ocenie organu doprecyzowania, że chodzi o wniosek, o którym mowa w art. 40e ust. 1 u.d.p., w związku z czym organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia praw i obowiązków oraz opłat wynikających z tej decyzji. Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji z art. 40e ust. 1 u.d.p. wynika również druga przesłanka, której spełnienie jest konieczne, aby możliwe było wydanie decyzji przenoszącej prawa i obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. W niniejszej sprawie przesłanka ta sprowadzała się do konieczności udowodnienia przez spółkę, że nabyła ona infrastrukturę telekomunikacyjną, której dotyczyła decyzja z dnia 2 lipca 2013 r. Spółka nie udowodniła nabycia przedmiotowej infrastruktury. Za dowód nabycia przez spółkę przedmiotowej infrastruktury nie mogą zostać uznane pisma złożone przez J. K. ani też pisma pochodzące od spółki. Wynika to z przepisów ustawy z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 18 ze zm.) – dalej jako "k.s.h.", oraz Kodeksu cywilnego. W myśl bowiem art. 210 § 1 k.s.h. w umowie między spółką a członkiem zarządu oraz w sporze z nim spółkę reprezentuje rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany uchwałą zgromadzenia wspólników. Ponadto zgodnie z art. 209 k.s.h. w przypadku sprzeczności interesów spółki z interesami członka zarządu, jego współmałżonka, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia oraz osób, z którymi jest powiązany osobiście, członek zarządu powinien ujawnić sprzeczność interesów i wstrzymać się od udziału w rozstrzyganiu takich spraw. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 k.c. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Wobec tego dowodem nabycia przez spółkę przedmiotowej infrastruktury nie może być też oświadczenie J. K. o rzekomym nabyciu tej infrastruktury przez spółkę. Spółka w żaden sposób nie udowodniła, że istnieje umowa, na mocy której spółka nabyła od J. K. przedmiotową infrastrukturę, a tym bardziej, że istnieje taka umowa zawarta w sposób ważny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Bez przedłożenia przez spółkę organowi stosownej umowy oraz dokonania przez organ jej weryfikacji (w tym pod kątem jej ważności) brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że spółka nabyła infrastrukturę, której dotyczy decyzja, z której prawa i obowiązki miałyby zostać na spółkę przeniesione. Oznacza to, że spółka nie udowodniła zaistnienia drugiej z przesłanek, od których zależy możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. Organ – odnosząc się do treści wniosku - wyjaśnił, że w ramach wydanej na podstawie art. 40e ust. 1 u.d.p. decyzji przenoszącej prawa i obowiązki wynikające z decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., organ nie ma możliwości zmiany decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., w zakresie wysokości opłaty za umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym poprzez obniżenie jej wysokości do aktualnie obowiązujących stawek. J. Spółka z o.o. w S. odwołała się od ww. decyzji organu pierwszej instancji zarzucając jej naruszenie art. 40e u.d.p. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie wystarczy do potwierdzenia, iż doszło do przeniesienia infrastruktury telekomunikacyjnej objętej pierwotną decyzją. Zarzuciła również naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny pisemnych oświadczeń złożonych przez spółkę oraz J. K. i uznanie ich za nieważne na zasadzie art. 210 § 1 oraz art. 209 k.s.h. w zw. z art. 58 § 1 k.c. Decyzją z 2 września 2025 r. nr SKO Gd/3302/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że z treści art. 40e ust. 1 u.d.p. wynika, że organ, który udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w tym przypadku w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, tj. przejęcia poprzecznego rurociągu teletechnicznego przez drogę przenosi w drodze decyzji na rzecz nabywcy tego urządzenia. Istotnym w tym przypadku jest wskazanie podmiotu wymienionego w decyzji, będącej stroną postępowania, tj. zbywcy, jak i nabywcy tych urządzeń, czyli strony postępowania - wskazanej w decyzji dotyczącej przeniesienia prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej. Na potwierdzenie przeniesienia praw do urządzeń infrastruktury technicznej strony powinny przedstawić stosowną umowę. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że taka umowa jest niezbędna, bo potwierdza zarówno zbycie jak i nabycie prawa. Przesłankami przeniesienia prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej jest zbycie praw do niej jak i nabycie tej infrastruktury przez drugi podmiot. W niniejszym przypadku J. K. występuje jednocześnie jako zbywca praw do infrastruktury technicznej wynikającej z decyzji jak i prezes jednoosobowej J. Spółki z o.o., która na mocy umowy sprzedaży lub innej umowy przenoszącej własność tej infrastruktury telekomunikacyjnej ją nabyła. Pisma obu stron informujące o przeniesieniu praw z wskazanej wyżej umowy, jako spełniające wymogi art. 40e u.d.p., nie mogą stanowić dowodu na zawarcie umowy przenoszącej własność wskazanej infrastruktury. Dowodem takim jest umowa sprzedaży, która z przyczyn bliżej nie wyjaśnionych nie została przedstawiona. W świetle ustaleń organu I instancji i zebranego w aktach materiału dowodowego zachodzi podejrzenie, czy faktycznie taka umowa została między stronami zawarta i jest umową ważną. Wątpliwości w tym zakresie pogłębiają twierdzenia spółki, że szczegóły tej umowy są tajne. Kolegium zwróciło uwagę, że J. K. ani też spółka nie złożyli oświadczenia o zawarciu umowy, o której mowa. Poinformowali jedynie, że taka umowa przeniesienia praw wskazanych w powołanej wyżej decyzji została zawarta. Nie podali nawet daty jej zawarcia. Organ odwoławczy wskazał, że spółka nie przedstawiła umowy, o której mowa wyżej, stąd też nie ma podstaw do rozważania kwestii powołanego przez organ pierwszej instancji art. 210 k.s.h. W ocenie organu odwoławczego sprawa została dokładnie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, który nadto słusznie wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia aktualnych stawek opłat za zajecie pasa drogowego. J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. zaskarżyła ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 40e u.d.p. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca w toku postępowania przed organami administracji nie wykazała jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości, iż doszło do zbycia infrastruktury telekomunikacyjnej na podstawie umowy zawartej pomiędzy zbywcą a J. Sp. z o.o., jako nabywcą - gdy w rzeczywistości w toku postępowania zarówno skarżąca, jak i J. K. wykazali w formie złożonych oświadczeń fakt oraz okoliczność zbycia przedmiotowej infrastruktury telekomunikacyjnej, a nadto zawarli umowę cywilnoprawną z dnia 1 kwietnia 2022 r.; b) naruszenie przepisów prawa postępowania, w szczególności art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonych w toku postępowania dowodów m.in. w postaci oświadczeń skarżącej, jak i pisemnych oświadczeń J. K., w szczególności w zakresie w jakim organ stoi na stanowisku, że J. Sp. z o.o. jest spółką jednoosobową, gdy w rzeczywistości od momentu zawiązania i wpisania spółki do rejestru przedsiębiorców J. Sp. z o.o. nie była nigdy spółką jednoosobową; c) naruszenie przepisów prawa postępowania, w szczególności art. 80 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonych w toku postępowania dowodów i tym samym uznanie, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy "budzi podejrzenie, czy faktycznie umowa została między stronami zawarta i jest umową ważną", w sytuacji, w której brak jest jakichkolwiek dowodów przeciwnych poddając pod wątpliwość lub dowodzących, jakoby skarżąca i J. K. nie mieli takiej umowy zawrzeć lub zawrzeć ją dla pozoru lub nie miały od niej uregulować ewentualnie PCC - a nadto J. K. w dacie wydawania decyzji był wykreślony z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a J. Sp. z o.o. do przedmiotowego rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych była wpisana w dacie wydawania zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w toku postępowania przedłożono organom stosowne dokumenty, tj. oświadczenia J. K. oraz zarządu J. Sp. z o.o. potwierdzających fakt zawarcia pomiędzy stronami umowy przeniesienia prawa własności infrastruktury, która była przedmiotem pierwotnie wydanych decyzji. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy administracji na gruncie art. 40e u.d.p. organ, co do zasady jest związany treścią wniosku, w sytuacji w której potwierdzony zostanie fakt dokonana zbycia infrastruktury telekomunikacyjnej, co do której została wydana decyzja. Jednocześnie organy są związane nie tylko zakresem samego wniosku, ale przede wszystkim treścią oświadczeń złożonych w prowadzonym przed nimi postępowaniu. Jeżeli zarówno zbywca oraz nabywca składają tożsamej treści oświadczenia, a nadto w przypadku spółki oświadczenie takie składane jest przez osobę upoważnioną do jej reprezentacji zgodnie z umową spółki, to brak jest przesłanek uzasadniających kwestionowanie oświadczeń w złożonej treści. Co więcej, jeżeli w ramach zgromadzonego materiału dowodowego w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek innych dowodów - przede wszystkim dowodów przeciwnych, nie sposób jest podzielić prezentowaną przez organy administracji argumentację. Skarżąca utrzymywała, że brak jest przepisów powszechnie obowiązujących, które zastrzegałyby wymóg formy pisemnej w przypadku umów przenoszących prawo własności infrastruktury telekomunikacyjnej. W sytuacji, w której obie strony umowy potwierdzają fakt jej zwarcia, i oświadczenia te zostały złożone przez osoby do tego legitymowane - w przypadku braku istnienia dowodów przeciwnych - brak jest możliwości kwestionowania przez organ faktu zawarcia tego typu umowy. Takie stanowisko organu stanowi oczywiste przekroczenie granic działania przede wszystkim w zakresie oceny dowodów, a nadto przekroczenie kompetencji organu w zakresie dopuszczalności podważania wniosku skarżącego złożonego na gruncie art. 40e u.d.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż te które zostały w niej podniesione. Niezależnie bowiem od treści zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze, Sąd z urzędu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 września 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa Pomorskiego z 14 maja 2024 r. dotyczących przeniesienia praw i obowiązków oraz opłat wynikających z decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, ponieważ organy dopuściły się rażącego naruszenia przepisów postępowania polegającego na rozpoznaniu podania, z niedopuszczalnym pominięciem jego rzeczywistej treści i jednoczesnym wszczęciem postępowania na zasadzie oficjalności, podczas gdy decyzja na przyjętej przez organ podstawie prawnej wydana może być tylko po złożeniu wniosku uprawnionego podmiotu. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, adresatem wydanych decyzji organów obu instancji była J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. W dniu 18 października 2023 r. do Zarządu Dróg Wojewódzkich wpłynął wniosek J. Sp. z o.o. z 11 października 2023 r., w którym spółka poinformowała, że infrastruktura telekomunikacyjna (objęta decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego) została przejęta na podstawie umowy pomiędzy J. K. a J. Sp. z o.o. Stwierdziła przy tym, że strony tej umowy postanowiły o tajności umowy i w związku z tym osoba, która to pismo podpisała nie może załączyć jej odpisu. W piśmie tym wniesiono o przepisanie decyzji na spółkę z uwzględnieniem zapisów art. 40 ust. 7 u.d.p. oraz uchwały nr 209/XVI/19 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 19 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa pomorskiego, których zarządcą jest Zarząd Województwa Pomorskiego. Sąd stanął na stanowisku, że organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie, które w istocie pomija treść złożonego wniosku skarżącej spółki, a decyzję tę błędnie utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Biorąc bowiem treść żądania zawartego w piśmie spółki z 11 października 2023 r. (wpływ do organu w dniu 18 października 2023 r.) nie sposób uznać, aby strona skarżąca w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wyartykułowała żądanie oparte na przepisie art. 40e u.d.p., natomiast wyraźnie wskazała na to, że zasadniczą jej intencją jest zastosowanie obniżonych stawek opłaty według wskazanej we wniosku uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego oraz stanowiącego delegację do wydania tej uchwały właściwego przepisu ustawy o drogach publicznych (w tym zakresie stwierdzić należało, że skarżąca omyłkowo podała przepis art. 40 ust. 7 u.d.p. upoważniający do wydania rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw transportu, podczas gdy to przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. upoważnia organ jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego). Choć zatem organ wezwał spółkę do złożenia wniosku na podstawie art. 40e u.d.p. to odpowiedź spółki zawarta w ww. piśmie nie była wystarczająco jednoznaczna i jasna co do jej intencji, co miało istotne znaczenie z uwagi na możliwość zastosowania dwóch różnych trybów uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. albo w trybie art. 40e u.d.p. poprzez wydanie decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków na nabywcę infrastruktury telekomunikacyjnej, albo w trybie art. 40 ust. 1 u.d.p. jako bezpośrednie uzyskanie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ zlekceważył treść wniosku spółki, nie wyjaśnił treści tego wniosku i wszczął postępowanie z urzędu na podstawie art. 40e u.d.p., w którym to trybie postulat strony obniżenia stawek opłat nie mógł być zrealizowany. Stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 40e u.d.p. nie przewiduje bowiem możliwości dokonywania w oparciu o jego normę zmian w zakresie ustalonych wcześniejszym zezwoleniem opłat, na co z resztą słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wynika to również z jednolicie przyjmowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, który sąd w składzie orzekającym podziela, zgodnie z którym treść art. 40e u.d.p. wyraźnie odnosi się do strony podmiotowej, przewidując w tym zakresie przeniesienie praw i obowiązków. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że chodzi o prawa i obowiązki wynikające z udzielonego zezwolenia. Nie przewiduje zatem w decyzji wydawanej na mocy omawianego przepisu, zmiany w części dotyczącej opłat ustalonych we wcześniejszym zezwoleniu, ani też możliwości wydania decyzji z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. Przepis art. 40e u.d.p. nie stanowi też o wydaniu nowego zezwolenia, na podstawie stawek opłat obowiązujących w dacie jego wydania, ale wyraźnie dotyczy przeniesienia praw i obowiązków określonych w zezwoleniu udzielonym wcześniej na rzecz innego podmiotu. Z uwagi na powyższe, art. 40e u.d.p. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji przeniesienia całości praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na inny podmiot. Zatem nie można go zastosować w przypadku, gdy niezbędna jest zmiana wysokości opłaty lub zmiana powierzchni zajęcia pasa drogowego, gdyż jest to równoznaczne ze zmianą praw i obowiązków wynikających z zezwolenia. W ocenie sądu art. 40e u.d.p. dotyczy jedynie zmiany strony podmiotowej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a nie zmiany praw i obowiązków z niej wynikających (por. wyroki NSA z 28 listopada 2018 r., II GSK 1267/18; WSA w Lublinie z 8 marca 2018 r., III SA/Lu 500/17; WSA w Warszawie z 20 maja 2024 r., VI SA/Wa 6405/23, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Organ wydał decyzję w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (decyzję odmowną), wskazując jako podstawę prawną decyzji art. 40e u.d.p. bez wyjaśnienia skarżącej spółce skutków rozpoznania jej wniosku na podstawie tego przepisu. Wniosek spółki był jednak wewnętrznie sprzeczny i niejasny, albowiem spółka domagała się – jak to wyraziła - "przepisania" na nią decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem art. 40 ust. 7 u.d.p. (w istocie chodziło o art. 40 ust. 8 u.d.p. skoro zajęcie dotyczyło dróg wojewódzkich), a więc z uwzględnieniem znacząco obniżonych przez ustawodawcę stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Skoro wniosek strony obejmował przeniesienie praw i obowiązków wynikających z zezwolenia, ale z określeniem niższych stawek opłat, to po pierwsze organ nie miał podstaw, aby wniosek jednoznacznie traktować jako oparty o art. 40e u.d.p. Po drugie natomiast brak było podstaw do wszczęcia postępowania w trybie tego przepisu z urzędu. Przepis ten wymaga bowiem wniosku nabywcy infrastruktury lub urządzeń. Postępowanie nie może zatem zostać wszczęte z urzędu. Jak stanowi art. 40e ust. 1 u.d.p. organ, który udzielił zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, a także ciągami drenażowymi, przewodami i urządzeniami służącymi do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz innymi podziemnymi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń lub na potrzeby wykonywania koncesji, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury telekomunikacyjnej, a także ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń lub na potrzeby wykonywania koncesji, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia. W prawie administracyjnym postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Wniosek wiąże organ, który może działać jedynie w jego granicach i to strona decyduje o treści wniosku, który skutecznie wszczyna postępowanie. Niezłożenie wniosku powoduje z kolei, że postępowanie nie zostaje wszczęte, wobec czego brak jest podstaw do ustalenia obowiązku organu w zakresie prowadzenia postępowania oraz jego zakończenia wydaniem odpowiedniego aktu. Dodać należy, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje wyłącznie strona i w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). Obowiązek ten dotyczy w szczególności pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, czy niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących jej uprawnień. Taka sytuacja z przyczyn wcześniej wskazanych miała miejsce w niniejszej sprawie. Z tych względów, zdaniem sądu, organ nie miał podstaw do zastosowania art. 40e u.d.p. bez uprzedniego wyjaśnienia zakresu żądania wynikającego z wniosku spółki. Szczególnie że zastosowanie art. 40e u.d.p. wyłączało możliwość zastosowania aktualnych, znacznie przecież niższych stawek opłaty, na czym zależało spółce. Przedstawienie spółce skutków podejmowanych przez nią działań było zatem konieczne z uwagi na daleko idące różne skutki, jakie niesie złożenie wniosku opartego na art. 40e ust. 1 czy art. 40 ust. 1 u.d.p. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasady informowania stron, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Organ naruszył normę art. 8 k.p.a., który stanowił, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów władzy publicznej, normę art. 7 formułującą zasadę prawdy obiektywnej i normę art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ pominął fakt, że skarżąca nie wystąpiła z jednoznacznym wnioskiem o przeniesienie praw i obowiązków z wcześniej wydanej na rzecz przedsiębiorcy prowadzącego indywidualną działalność gospodarczą decyzji i wydał decyzję, co do której pozostają daleko idące wątpliwości, czy odpowiada ona przedmiotowi sprawy, wyznaczonego treścią wniosku strony. Organ nie dostrzegł opisanych wyżej wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania wniosku, podczas gdy w takim przypadku powinien wezwać stronę do jego sprecyzowania oraz jednocześnie pouczyć o treści przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie. Opisane działanie organu stanowi o rażącym naruszeniu przepisu prawa materialnego tj. art. 40e ust. 1 u.d.p. oraz art. 8 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa, jak również art. 7 i art. 9 k.p.a. formułujących zasady prawdy obiektywnej, udzielania informacji i wysłuchania stron, a nadto art. 61 k.p.a., który wyraźnie rozróżnia prowadzenie postępowania administracyjnego z urzędu albo na wniosek. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. W ocenie sądu nadto, a to wobec treści zarzutów formułowanych w skardze, organ wykonujący kompetencje zarządcy drogi, bez względu w jakim trybie dokonywałby zmiany strony podmiotowej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, czy to stwierdzenia wygaśnięcia dotychczasowej decyzji wobec jej bezprzedmiotowości na skutek zbycia infrastruktury, czy to przeniesienia praw i obowiązków w trybie art. 40e ust. 1 u.d.p. na skutek nabycia infrastruktury, ma obowiązek ustalenia podstawowej przesłanki, a mianowicie przejścia prawa własności z dotychczasowego beneficjenta zezwolenia na inny podmiot, pod określonym tytułem prawnym. Samo oświadczenie nabywcy, nawet z odpowiadającym mu oświadczeniem zbywcy nie jest w tym zakresie wystarczające. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpatrzy wniosek skarżącej, po uprzednim ustaleniu rzeczywistej jego treści, informując stronę o możliwych skutkach podejmowanych przez nią działań. Opisane wyżej istotne uchybienia przepisom prawa materialnego i prawa procesowego w działaniu organu skutkowały wydaniem decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadliwością polegająca na rażącym naruszeniu prawa, i dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt. 1. sentencji wyroku, natomiast w pkt. 2. sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu i 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.