II OSK 2200/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Raba Wyżna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 408/23 w sprawie ze skargi Gminy Raba Wyżna na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 2 lutego 2023 r. znak WI-I-7840.16.77.2022.EU w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 408/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Raba Wyżna na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 2 lutego 2023 r. znak WI-I-7840.16.77.2022.EU w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 17 listopada 2022 r., nr 1363/2022, znak BA.6740.1.1094.2022.MM, Starosta Nowotarski zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę J. B. (inwestor, uczestnik) dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącej kotłowni węglowej w celu poprawy jej stanu technicznego oraz warunków użytkowania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnej, ochrony środowiska poprzez zastąpienie istniejących kotłów na paliwo stałe modułem wysokosprawnej kogeneracji o mocy 499 kW zasilanym biogazem rolniczym wraz z budową infrastruktury technicznej służącej do wytwarzania oraz magazynowania na dz. ew. nr [...] w m. [...]. Od decyzji tej odwołanie wniosła między innymi Gmina Raba Wyżna (strona skarżąca) reprezentowana przez Wójta Gminy. W odwołaniu podniesiony został przede wszystkim zarzut nieprawidłowego ustalenia przez Starostę obszaru oddziaływania inwestycji, w konsekwencji czego Gmina nie została uznana za stronę przeprowadzonego postępowania. Skarżący wskazuje na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a., poprzez nie zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu i nie doręczenie zaskarżonej decyzji uczestnikowi na prawach strony. Wójt Gminy wskazał, że działka na której ma być realizowana ww. inwestycja, graniczy bezpośrednio z publiczną drogą gminną nr [...] [...] (działka ew. nr [...] - władanie Gminy Raba Wyżną). Co więcej, nieruchomość na której realizowana ma być inwestycja, posiada połączenie komunikacyjne jedynie z ww. drogą gminną. Ponadto skarżący wskazuje na naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), tj. art. 66 ust. 1 poprzez niedoręczenie Wójtowi Gminy Raba Wyżna decyzji w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, dotyczącej zagospodarowania terenu, jak również art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Postanowieniem z 2 lutego 2023 r. Wojewoda Małopolski stwierdził niedopuszczalność złożonego przez Gminę Raba Wyżna odwołania, stwierdzając, że co prawda teren inwestycji posiada połączenie komunikacyjne z drogą publiczną będącą w zarządzie Gminy Raba Wyżna, niemniej jednak zdaniem organu okoliczność ta nie świadczy o tym, że skarżący powinien zostać uznany za stronę przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Interes prawny w sprawach pozwolenia na budowę mają wyłącznie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, którzy znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Przyznanie jednostce statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ograniczone jest do jednostek, którym przysługuje tytuł prawny własności, użytkowania wieczystego. W przedmiotowej sprawie faktycznie działka objęta inwestycją posiada połączenie komunikacyjne z drogą publiczną, będącą w zarządzie Gminy Raba Wyżną, niemniej jednak zakres opracowania projektowego nie dotyczy powołanej przez skarżącego dz. ew. nr [...]. Nadto projekt budowlany nie przewiduje robót budowlanych w obrębie istniejącego zjazdu, jak również przy samym zjeździe. Istniejący zjazd posiada parametry zjazdu publicznego i spełnia wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U.2022.1518), co zostało potwierdzone w projekcie zagospodarowania terenu przez projektanta. Organ odwoławczy zauważył również, że argumenty zarządcy drogi dotyczące zwiększenia ruchu na drodze mogą świadczyć jedynie o ewentualnym występowaniu interesu faktycznego. W związku z tym Wojewoda Małopolski stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania skarżącemu przymiotu strony, a co za tym idzie stwierdzenia naruszenia przez organ I instancji art. 28 p.b. oraz art. 10 i art. 109 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r. poz. 2351, dalej jako "p.b.") poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i uznanie, iż nieruchomości będąca w zarządzie skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania obiektu, dla którego wydana została decyzja; b. art. 28 ust. 2 p.b. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, oraz odmowę nadania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu pomimo posiadania statusu zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu; c. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. poprzez utrzymanie w obrocie decyzji zatwierdzającej projekt niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 28 w zw. z art. 134 K.p.a., poprzez uznanie odwołania za niedopuszczalne, a w konsekwencji niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, pomimo posiadania przymiotu strony przez skarżącego; b. art. 11 K.p.a., poprzez sformułowanie lakonicznego uzasadnienia, zupełnie niewyjaśniającego przesłanek, którymi kierował się organ wydając przedmiotowe postanowienie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stanowisko w sprawie zajęła równie uczestniczka postępowania w piśmie z 6 czerwca 2023 r. (k. 76 akt sąd.), wnosząc o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 408/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 2 lutego 2023 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego według stanu obowiązującego w dacie wydania postanowienia (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zmianami, dalej K.p.a.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego przepisu wynika, ze odwołanie służy "stronie". Zgodnie z art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy ma on interes prawny warunkujący ubieganie się przezeń o wszczęcie postępowania względnie skierowanie w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu. Takie podejście do regulacji zawartej w art. 28 jest też obecne w orzecznictwie. W wyroku z 17.04.2012 r., II OSK 176/11, NSA stwierdził, że przepis art. 28 nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania (tak M Romańska, Komentarz do art. 28 K.p.a. [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX el. 2019). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok WSA w Łodzi z 5.06.2013 r., III SA/Łd 26/13). O interesie prawnym strony decyduje to, czy w konkretnym postępowaniu zmierza do zrealizowania lub ochrony prawa podmiotowego. (tak M. Romańska, Komentarz do art. 28 K.p.a. [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX el. 2019). Źródłem zatem tego interesu może być norma prawa materialnego, niekoniecznie z zakresu prawa administracyjnego, ale jak zasadnie podniesiono w skardze, także przepisy kodeksu cywilnego, w tym art. 140 K.c. Mając na uwadze przedmiot postępowania administracyjnego, to jest postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego odpowiadając na pytanie, kto jest stroną takiego postępowania należy sięgnąć do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej p.b.). Art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 K.p.a. i może mieć zastosowanie, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z powołanym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2535/21). Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, których możliwość zagospodarowania zostanie ograniczona przez projektowaną inwestycję. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (tak wyrok NSA z 27 lutego 2023, sygn. akt II OSK 1193/22). Z kolei w myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Mając powyższe na uwadze, Sąd wskazał, że należało ocenić, czy skarżąca Gmina była stroną postępowania, to jest czy legitymowała się interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu. Źródłem interesu prawnego ma być prawo własności ponieważ działki należące do skarżącej są w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. I tak działka drogowa nr [...] (droga gminna) nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji. Ponadto skarżąca jest właścicielem dwóch innych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a to działki nr [...] oraz składającej się z działek [...] i [...], które to działki oddane są w użytkowanie wieczyste i znajdują się tam obiekty sportowe, orlik, kort tenisowy, boisko do siatkówki, skatepark i plac zabaw. W tym kontekście, powołując się na publikacje naukowe, zwrócono uwagę na wpływ biogazowni na środowisko i otoczenie. W ocenie Sądu, po zapoznaniu się z projektem budowlanym i projektem z zagospodarowania terenu, powyższe argumenty nie były wystarczające dla uznania, że skarżąca posiada interes prawny, który należy odróżnić od interesu faktycznego. Nie wskazują one bowiem, czego wymaga art. 28 p.b., konkretnej normy prawnej, z której wynikałoby, że realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego wykluczy bądź ograniczy zabudowę tych działek. Poza sporem zatem pozostaje możliwe oddziaływanie inwestycji na działki skarżącej, ale w ocenie Sądu nie wykracza ono poza interes faktyczny. Sąd dostrzegł troskę Gminy o zachowanie wymogów wynikających z m.p.z.p., wskazując przy tym, że jednak przedmiotem postępowania w sprawie jest wyłącznie ocena prawidłowości postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 2 p.b. oraz kierunek, w jakim zmierzała jego nowelizacja Sąd uznał, że przytoczone w skardze argumenty wskazują jedynie na posiadanie interesu faktycznego, nie prawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, a to, że Gmina została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i z faktu tego wysnuła błędne przekonanie , że jest stroną nie może to wpływać na ocenę istnienia lub braku interesu prawnego, którego źródłem są przepisy prawa materialnego. Przekonanie podmiotu o tym, że jest stroną postępowania nie może być źródłem legitymacji skargowej. Źródłem interesu prawnego nie może być także okoliczność, że decyzja organu I instancji została przesłana do wiadomości, jako organowi właściwemu w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła Gmina Raba Wyżna podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 dalej jako "Prawo budowlane") poprzez błędne zastosowanie oraz uznanie, iż nieruchomości będące w zarządzie skarżącego nie leżą w obszarze oddziaływania obiektu, dla którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca biogazowni; 2. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie oraz odmowę nadania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu pomimo posiadania statusu zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, dla którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca biogazowni; 3. art. 134 ustawy K.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe działanie organu II instancji, który wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania, podczas gdy w ramach postępowania odwoławczego organ II instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy podmiot wnoszący odwołanie ma przymiot strony; 4. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 K.p.a.- poprzez utrzymanie w obrocie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania; 5. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji, w sytuacji gdy w wyniku jego pozostawienia w obrocie prawnym dochodzi do bezzasadnej odmowy nadania statusu strony zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, dla którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę dotyczącą biogazowni; 6. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Organu II instancji, w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki z art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego tj. w wyniku pozostawienia w obrocie prawnym tego postanowienia doszłoby do sytuacji, w której strona nie bierze udziału w postępowaniu, a decyzja o pozwoleniu na budowę, która została zaskarżona odwołaniem tej strony zawiera rażącą wadę prawną tj. pozostaje zatwierdzony projekt budowlany sprzeczny z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Raba Wyżna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku znaczenie ma kwestia posiadania przymiotu strony w sprawie wydania pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Nowotarskiego decyzją z dnia 17 listopada 2022 r. W ocenie NSA, zasadnie Sąd I instancji wskazał, że posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę należy oceniać w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 tej ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w związku z realizacją inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę, nie powstaną ograniczenia w możliwości zabudowy należących do Gminy nieruchomości. Tym samym Gminie nie przysługuje status strony w postępowaniu, w którym to pozwolenie zostało wydane. Argumentację WSA w tej kwestii należy w pełni podzielić i ponowne jej przytaczanie jest niecelowe. W konsekwencji za niezasadne uznać należało zarzuty nr 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej. Przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania. Rozpoznając skargę na tego rodzaju postanowienie sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem tylko tego postanowienia natomiast nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem również decyzji, od której odwołanie to wniesiono. Nawet gdy decyzja organu I instancji narusza prawo bądź też rażąco narusza prawo, to okoliczność ta nie powoduje, że odwołanie od niej może wnieść podmiot, który nie jest stroną postępowania. Nie jest to też podstawa do dokonywania w takiej sytuacji przez sąd administracyjny oceny z urzędu prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji. W konsekwencji za niezasadne uznać należało zrzuty nr 4, 5 i 6 skargi kasacyjnej. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.