II SAB/Ol 4/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w G. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzeniu organowi grzywny; IV. orzeka o nieprzyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej; V. zasądza od Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie na rzecz strony skarżącej R. sp. z o.o. w G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem datowanym na 28 października 2025 r. R. Sp. z o.o. (skarżąca), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie (organ) o przesłanie dokumentów dotyczących pełnej dokumentacji dotyczącej wykonania balustrady klatki schodowej nr [...] stanowiącej jeden z elementów remontu klatki schodowej nr [...] budynku administracyjno - biurowego zlokalizowanego przy ul. [...] należącego do Województwa Warmińsko - Mazurskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie, w tym dokumentacji projektowej, przetargowej i innej, na podstawie której został wyłoniony wykonawca, umowy, faktur, dokumentacji wykonawczej, odbiorowej, korespondencji prowadzonej pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcą, analiz, wyliczeń, uzgodnień, itd. Odpowiadając na powyższy wniosek, który faktycznie został złożony 27 listopada 2025 r., organ pismem z 5 grudnia 2025 r. poinformował skarżącą, że wnioskowane informacje i dokumenty nie mogą być udostępnione, bowiem w istocie nie służą celom publicznym, tylko wykorzystaniu ich na potrzeby toczącego się procesu, którego wnioskodawca jest stroną. Żądana informacja publiczna traci swój charakter, a wniosek stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. W związku z powyższym nie zachodzi konieczność skorzystania z trybu przewidzianego w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który mówi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w przypadku z art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji. W przypadku nadużycia prawa do informacji publicznej decyzja nie jest wydawana. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie zarzucając naruszenie art. 61 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 – u.d.i.p.), poprzez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem w piśmie wnioskodawcy z 28 października 2025 r. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o: 1/ zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2/ zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; 4/ zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że do dnia jej wniesienia organ nie udzielił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej, zaś dokumenty będące przedmiotem wniosku stanowią dokumenty urzędowe. Nie jest zasadne uznanie przez organ, że wnioskodawca nadużył prawa do informacji publicznej, gdyż nie ma ona związku z toczącą się sprawą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając tezę, że w przypadku nadużycia prawa nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej. Nadto odniósł się do prowadzonych postępowań stwierdzając, że gdyby nie te spory to skarżąca w ogóle nie interesowałaby się przedmiotowymi informacjami. Żądanie wniosku nie służy interesowi publicznemu, tylko prywatnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić należy również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie – ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni – art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). Również w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Podkreślić należy, że przedmiotem regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. są dane obiektywne, fakty, wydarzenia czy wiadomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2018 r. I OSK 2149/16 – przywołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 u.d.i.p. wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi natomiast, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich, jako organ jednostki samorządowej dysponującej środkami publicznymi jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Co do zasady wniosek skarżącej w zakresie przedmiotowym dotyczy informacji publicznej, ponieważ odnosi się on do dokumentów dotyczących wykonania balustrady klatki schodowej nr 1 stanowiącej jeden z elementów remontu klatki schodowej nr 1 budynku administracyjno - biurowego należącego do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie, w tym dokumentacji projektowej, przetargowej i innej, na podstawie której został wyłoniony wykonawca, umowy, faktur, dokumentacji wykonawczej, odbiorowej, korespondencji prowadzonej pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcą, analiz, wyliczeń, uzgodnień, itd. Organ nie negował tego, że żądana informacja jest informacją publiczną, ani tego że jest on podmiotem zobowiązanym do udzielania takich informacji. Podstawową kwestią, którą należało ocenić jest słuszność stanowiska organu, że w przypadku uznania przez tenże organ, że miało miejsce nadużycie prawa do informacji publicznej nie jest konieczne wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Powyższa norma nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyroki NSA z dnia: 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23; 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21, CBOSA). W tej sytuacji, bez wątpienia, organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej powinien to uczynić w formie decyzji administracyjnej, a nie pisma w którym jest powołanie się na nadużywanie prawa do udostępnienia tejże informacji. Zajęcie powyższego stanowiska czyni oczywistym to, że sąd w niniejszym postępowaniu w żadnym stopniu nie przesądza tego czy treść wniosku może być uznana za nadużycie prawa, ani tego czy żądana informacja powinna zostać udostępniona skarżącej zgodnie z wnioskiem, czy np. po anonimizacji pewnych danych, czy też powinna nastąpić odmowa jej udostępnienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej z innych przyczyn. Dlatego też sąd, na podstawie art. 149 § 1 orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 28 października 2025 r. - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi. W ocenie sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, gdyż stwierdzona bezczynność spowodowana była brakiem wiedzy organu, co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. Te same okoliczności sąd wziął pod uwagę przy odmowie wymierzenia grzywny ( pkt III wyroku ) i odmowie przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ( pkt IV wyroku ) O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym, i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, sąd orzekł w pkt V wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.