II SA/Lu 145/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Asesor sądowy Marcin Małek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: ZOA-XIV.7721.42.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z 30 grudnia 2022 r., znak: ZOA-XIV.7721.42.2019, po rozpatrzeniu zażalenia W. M. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie (dalej także jako: "PINB w Chełmie") z 17 października 2022 r., znak: NB.7359/102/2012 o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 27 września 2022 r. skierowanym do PINB w Chełmie W. M., na podstawie art. 154, art. 155 i art. 156 k.p.a., wniosła o uchylenie ostatecznej decyzji PINB w Chełmie z dnia 2 czerwca 2016 r. znak: NB.7359/102/2012, nakazującej jej wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, tj. w zakresie obejmującym: konstrukcję dachu wraz z pokryciem, dwie lukarny, ścianki kolankowe ponad belkami stropowymi, belki stropowe, płytę stropową nad wejściem do budynku wraz ze słupem, ściany budynku z pustaków ceramicznych o wymiarach 7,23 m x 5,23 m od strony działki nr ewid. [...], nadbudowane ściany na istniejących ścianach budynku gospodarczego. W złożonym wniosku, alternatywnie, skarżąca wniosła o zmianę ww. decyzji poprzez nakazanie wykonania rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym wyłącznie: konstrukcję dachu wraz z pokryciem, dwie lukarny, ścianki kolankowe ponad belkami stropowymi, bądź też ewentualnie wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wobec jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca, opisując kolejne etapy inwestycji, wskazała, że za uwzględnieniem wniosku przemawia nie tylko interes społeczny, ale także indywidualny interes skarżącej. Postanowieniem z 17 października 2022 r., nr NB.7359/102/2012 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie, na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że skarżąca wnioskuje o ponowne rozpatrzenie sprawy, która była już przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją PINB w Chełmie z 24 sierpnia 2022 r. znak: NB7359/102/2012 o odmowie zmiany i uchylenia ww. decyzji PINB w Chełmie z 2 czerwca 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższego postanowienia, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z 30 grudnia 2022 r., znak: ZOA-XIV.7721.42.2019, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. LWINB podzielił stanowisko organu I instancji, wyjaśniając, że w tej samej sprawie zostało już wydane rozstrzygnięcie, w związku z czym zachodzi tożsamość spraw uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Jednocześnie, organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec zawarcia w piśmie z 27 września 2022 r., wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB w Chełmie z dnia 2 czerwca 2016 r. znak: NB.7359/102/2012 organ I instancji przy piśmie z dnia 17 października 2022 r. znak: NB.7359/102/2012 przekazał ww. podanie z dnia 27 września 2022 r. do LWINB celem rozpoznania zgodnie z właściwością w części dotyczącej zagadnienia stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w Chełmie. W tym przedmiocie w dniu 21 listopada 2022 r. zostało wydane przez LWINB postanowienie znak: ZOA-XIV.7721.42.2019 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Chełmie z dnia 2 czerwca 2016 r. znak: NB.7359/102/2012. Doręczenie ww. postanowienia nastąpiło w dniu 24 listopada 2022 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, W. M. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie art. 61a k.p.a., poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, iż wniosek/sprawa w tym zakresie była już przedmiotem postępowania administracyjnego, podczas gdy wniosek z 27 września 2022 r. zawiera inny zakres żądań, jak też oparty jest na dodatkowych twierdzeniach i faktach podniesionych przez skarżących - o czym organ przemilczał w treści skarżonego postanowienia, co doprowadziło do nierozpoznania in meritum sprawy i w konsekwencji naruszenie przepisów art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 pkt 2, ust.5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 16 § 1, art. 154 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że wskazane powyżej przepisy Prawa budowlanego w obecnie obowiązującym stanie prawnym sprzeciwiają się uchyleniu na podstawie art. 155 k.p.a. mimo, iż brak jest jakiegokolwiek wyłączenia czy też ograniczenia zmian lub uchylenia decyzji w normie szczególnej, a nadto błędne przyjęcie przez organ, że organ art. 48 ustawy Prawo budowlane jest lex specialis wobec art. 155 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości art.48 Prawa budowlanego jest podstawą prawną wydania decyzji "rozbiórkowej" i nie zawiera w swojej dyspozycji żadnych ograniczeń czy też wyłączeń do stosowania art. 155 k.p.a.; a także zastosowania art. 61a k.p.a. w postępowania dotyczącym nadzwyczajnych środków zaskarżenia skierowanych w stosunku do prawomocnej decyzji administracyjnej, w oparciu o błędne ustalenia organu dotyczące domniemań płynących z powagi rzeczy osądzonej; 2) naruszenie art. 154, 155 i 156 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, mimo przesłanek do ich zastosowania i uznanie, że organ administracyjny nie jest władny do pozbawienia mocy prawnej decyzji objętej wnioskiem strony o jej uchylenie, zmianę bądź stwierdzenia nieważności z przyczyn wskazanych w tym artykule. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy organy prawidłowo przyjęły, że zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej z dnia 27 września 2022 r., z uwagi na tożsamości sprawy zawisłej przed organami administracji i już uprzednio rozstrzygniętych ostatecznymi decyzjami. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że stosownie do treści art. 60 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednocześnie, art. 61a § 1 k.p.a. określa, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ostatnio powołany przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, o tożsamości spraw w postępowaniu administracyjnym przesądzają trzy elementy: podmiot (te same strony postępowania), przedmiot i podstawa prawna rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 166; P. Wajda, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 4. wyd., Warszawa 2017 s. 192). A zatem, w sytuacji, gdy organ przyjmując żądanie strony stwierdzi, że obejmuje ono sprawę tożsamą podmiotowo i przedmiotowo do sprawy już wszczętej winien na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. W przeciwnym wypadku doszłoby do sytuacji, że w tej samej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzone byłyby dwa odrębne postępowania administracyjne, a ich zakończenia w drodze osobnych decyzji administracyjnej prowadziłoby do zaistnienia, w postępowaniu zakończonym później, wady kwalifikowanej - wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z uwagi na okoliczność, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego postanowieniem następuje bez prowadzenia postępowania merytorycznego w sprawie, istotne jest również, aby prawidłowe wydanie takiego rozstrzygnięcia nie wymagało prowadzenia takiego postępowania, ale narzucało się w oczywisty sposób, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym. Co istotne, na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1987/12, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest zgodne z prawem. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że wniosek skarżącej z 27 września 2022 r., inicjujący kontrolowane postępowanie, dotyczył zmiany lub uchylenia decyzji z 2 czerwca 2022 r., w trybie art. 154, art. 155 i art. 156 k.p.a. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że organ wyodrębnił z ww. wniosku skarżącej, zakres kontroli decyzji z 2 czerwca 2016 r., w trybie art. 156 k.p.a. do odrębnego postępowania. A zatem w toku niniejszego postępowania, rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest przedmiotem kontroli i pozostaje poza kognicją Sądu. Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że z akt administracyjnych wynika, że zostało wydane w tym przedmiocie, przez PINB w Chełmie w dniu 21 listopada 2022 r., postanowienie, doręczone skarżącej w dniu 24 listopada 2022 r. Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje zatem ocena, czy zasadnie organ uznał, że zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie dwóch pozostałych podstaw prawnych wskazanych przez skarżącą, tj. art. 154 i art. 155 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie niesporna jest tożsamość podmiotowa spraw – stronami sporu są: skarżąca W. M., oraz PINB w Chełmie. Sporne są natomiast pozostałe elementy, które mają przesądzać o tożsamości spraw, zakres przedmiotowy i podstawy rozstrzygnięcia. Skarżąca podważa powyższe, wywodząc, że nieprawdziwe są twierdzenia organów o tożsamości spraw, gdyż wniosek z 27 września 2022 r., zawiera inny zakres żądań niż dotychczasowe, jak również - w jej ocenie - oparty jest na dodatkowych twierdzeniach i faktach przez nią podniesionych. Podkreślenia wymaga, że z punktu widzenia przesłanki tożsamości przedmiotowej i podstaw prawnych istotna jest analiza żądań skarżącej oraz przedmiotów rozstrzygnięcia organów, według treści decyzji wydawanych w tych sprawach. Jest to tym bardziej istotne, że skarżąca podnosi, że właśnie w tym obszarze sprawy te nie są tożsame. Odnosząc się do argumentów skarżącej i organów należy zwrócić uwagę, że wniosek z 27 września 2022 r. jest trzecim z kolei wnioskiem skarżącej o zmianę bądź uchylenie decyzji PINB-u w Chełmie z 2 czerwca 2016 r. znak: 7359/102/2012, nakazującej wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że pierwszy wniosek o zmianę ww. decyzji PINB w Chełmie z 2 czerwca 2016 r., skarżąca złożyła 25 października 2019 r., natomiast w piśmie wyjaśniającym z 21 stycznia 2020 r., wskazała jako podstawę prawną wniosku art. 155 k.p.a. Po przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z 4 lutego 2020 r., PINB w Chełmie odmówił zmiany decyzji z 2 czerwca 2016 r., zaś po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, LWINB decyzją z 21 kwietnia 2020 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (k. 316 akt adm.). W kolejnym piśmie z dnia 20 kwietnia 2022 r., skarżąca wniosła o zmianę decyzji PINB w Chełmie z 2 czerwca 2016 r., znak: 7359/102/2012, w trybie art. 154 k.p.a. Organ, po przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z 1 czerwca 2022 r., odmówił skarżącej zmiany ww. decyzji z 2 czerwca 2016 r. (k. 355 akt adm.). W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, LWINB decyzją z 22 lipca 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na brak zapewnienia stronom, przez organ I instancji czynnego udziału w postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 20 kwietnia 2020 r., PINB w Chełmie decyzją z 24 sierpnia 2022 r., odmówił zmiany ww. decyzji z 2 czerwca 2022 r., w trybie art. 154 k.p.a. (k. 389 akt adm.). Decyzja ta jest ostateczna. Co szczególnie istotne, pomimo, że wskazane postępowania miały różne podstawy prawne (art. 155 i art. 154 k.p.a.), niezmiennie przedmiotem żądania skarżącej o zmianę decyzji ostatecznej z dnia 2 czerwca 2016 r., nakazującej wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego na działce ewid. [...] w miejscowości S. w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym: konstrukcję dachu wraz z pokryciem, dwie lukarny, ścianki kolankowe ponad belkami stropowymi, belki stropowe, płytę stropową nad wejściem do budynku wraz ze słupem, ściany budynku z pustaków ceramicznych o wym. 7,23 x 5,23 od strony działki ewidencyjnej [...] nadbudowane ściany na istniejących ścianach budynku gospodarczego, było – jak wskazuje skarżąca - nakazanie wykonania rozbiórki ww. budynku gospodarczego w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w zakresie obejmującym wyłącznie: konstrukcję dachu wraz z pokryciem, dwie lukarny, ścianki kolankowe ponad belkami stropowymi. Z analizy treści wniosku z 27 września 2022 r., wynika bezspornie, że przedmiotem żądania jest także zmiana decyzji PINB w Chełmie z 2 czerwca 2016 r., w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a., poprzez nakazanie skarżącej wykonania rozbiórki ww. budynku gospodarczego w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w zakresie obejmującym wyłącznie: konstrukcję dachu wraz z pokryciem, dwie lukarny, ścianki kolankowe ponad belkami stropowymi. Wobec powyższego, bezzasadne są twierdzenia skarżącej, jakoby w przedmiotowym wniosku zakres żądania był inny, oparty na dodatkowych twierdzeniach i faktach. Z treści przedmiotowego wniosku, a także z jego uzasadnienia, w żaden sposób nie wynika, aby żądanie skarżącej w jakikolwiek sposób różniło się od żądania zawartego we wcześniejszych wnioskach, w oparciu o które organ przeprowadził postępowania i wydał decyzje merytoryczne. Wbrew twierdzeniom skarżącej, okolicznością taką nie jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego, stanowiące niewątpliwie dotkliwą formę przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu orzeczonej rozbiórki. Podsumowując, w ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że w istocie pomiędzy postępowaniami zakończonymi decyzjami: LWINB z 21 kwietnia 2020 r., o odmowie zmiany decyzji z 2 czerwca 2016 r., w trybie art. 155 k.p.a. oraz decyzją PINB w Chełmie z 24 sierpnia 2020 r., o odmowie zmiany decyzji z 2 czerwca 2016 r., w trybie art. 154 k.p.a., w relacji do wniosku skarżącej z 27 września 2022 r., zachodzi tożsamość spraw. Kluczowa z punktu widzenia rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest bowiem okoliczność, że w dacie złożenia wniosku z dnia 27 września 2022 r. w obrocie prawnym pozostawały wspomniane ostateczne decyzje: PINB w Chełmie z 24 sierpnia 2022 r. oraz LWINB-u z 21 kwietnia 2020 r. Wobec powyższego w pełni zasadne są argumenty organów o niedopuszczalności prowadzenia postępowania na skutek wniosku skarżącej z 27 września 2022 r. wobec faktu, że prowadzone były już postępowania w sprawach tożsamych podmiotowo, przedmiotowo i w perspektywie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Co więcej, w sprawach tych zostały wydane decyzje, które mają charakter ostateczny. Dopóki ww. decyzje pozostają w obrocie prawnym, nie było możliwości prowadzenia kolejnego postępowania w tej samej podmiotowo i przedmiotowo sprawie. W konsekwencji należy zgodzić się z organami obydwu instancji, że zachodziły przeszkody prawne we wszczęciu, a następnie w prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z 27 września 2022 r. (zawisłość tożsamych spraw), co skutkowało koniecznością odmowy jego wszczęcia, z uwagi na niedopuszczalność wydania decyzji merytorycznej. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. należy wobec tego uznać za niezasadne. Kwestią wtórną w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje natomiast zagadnienie zastosowania art. 155 k.p.a. w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych przesłanek, do wydania takiej decyzji. Podnoszony w tym kontekście przez skarżącą zarzut naruszenia art. 48 prawa budowalnego, jest zatem zupełnie nietrafiony. Ta stanowcza regulacja nie pozwala bowiem na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy też celowościowej, z powołaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. W orzecznictwie wskazuje się, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (zob. też: wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95, M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999, sygn. akt IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04 niepublikowany). Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.