II SA/Rz 212/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2022 r. nr SKO.415/363/2022 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala – Decyzją z dnia 8 listopada 2022 roku nr SKO.415/363/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania A.J. i M.J. od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia 28 lipca 2022 roku RG. 6730.175.2021.MS w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...] na rzecz B.J. (dalej: "Inwestor"/"Skarżący"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 roku, poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że Wójt ustalił warunki zabudowy na wniosek Inwestora dla działki [...]. W odwołaniu od tej decyzji odwołujący podnieśli, że planowana inwestycja została już zrealizowana. Jednocześnie wnieśli zastrzeżenia co do wielkości działki objętej postępowaniem. Rozpoznając odwołanie Kolegium wskazało na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i naprowadziło, że decyzje o warunkach zabudowy są aktami związanymi, czyli takimi, w których organ orzekający w sprawie bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, natomiast jeśli nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inwestor w dniu 24 września 2021 roku złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...]. Do wniosku dołączył postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia 10 lutego 2022 roku zobowiązujące właściciela nieruchomości do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Kolejnym postanowieniem z dnia 22 lipca 2021 roku PINB wezwał Inwestora do dostosowania rozwiązań zawartych w przedłożonym projekcie zamiennym do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalono bowiem, że przedłożony projekt zamienny jest sprzeczny z ustaleniami aktualnej decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanej lub będących w toku jest dopuszczalne wyjątkowo, a mianowicie w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia takiej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego nie wszczęły postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 pkt b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "P.b."/"ustawa – Prawo budowlane"). W sprawie wydana została natomiast decyzja PINB z dnia 10 lutego 2020 roku zobowiązująca Inwestora do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. a więc dotycząca istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 roku sygn. II OSK 2162/16 Kolegium naprowadziło, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na obiekt już zrealizowany. Powołując poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa dotyczące bezprzedmiotowości postępowania Kolegium uznało, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na obiekt zrealizowany. W tej sytuacji organ odwoławczy był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzje i umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe. W skardze Inwestor reprezentowany przez adwokata, zaskarżył decyzję Kolegium w całości, zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, gdyż w zaistniałym stanie faktycznym oraz na skutek nowelizacji P.b. prowadzone postępowanie administracyjne nie jest bezprzedmiotowe, gdyż wydane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w aktualnym brzmieniu przepisów P.b. i na skutek nowelizacji w postępowaniu naprawczym możliwe jest wystąpienie organu nadzoru budowlanego z wezwaniem o przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - art. 50 w zw. z art. 51 P.b. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że wydanie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego z obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie znowelizowanych art. 50 - 51 P.b. implikuje konieczność uzyskania dokumentacji doprowadzającej obiekt do stanu zgodnego z prawem - w tym uzyskania decyzji o warunkach zabudowy niezbędnej do przygotowania projektu budowlanego zamiennego, który musi spełniać wymogi z art. 34 P.b., być zgodnym z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, gdzie z uwagi na upływ czasu pierwotna decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać zmieniona ani uchylona, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji organu I instancji oraz umorzeniem postępowania. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata. Uzasadniając zarzuty naprowadzono, że należy wziąć pod uwagę nowelizację, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., (ustawa z dnia 13 lutego 2020 r.) i wprowadziła niezwykle istotne zmiany powodując tym samym, że część orzecznictwa stała się nieaktualna. Nadrzędnym zamierzeniem ustawodawcy było wprowadzenie uproszczenień i przyspieszenia procesu inwestycyjnego oraz zapewnienia większej stabilności podejmowanych decyzji. W sprawie zaistniała sytuacja, że projekt budowlany zamienny jest sprzeczny z ustaleniami aktualnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja ta pochodzi z 1995 roku i nie pozwala na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego z uwagi na występujące niezgodności. Natomiast aktualna decyzja wydana w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy dopuszcza możliwość uzgodnienia projektu budowlanego, a co za tym idzie, zakończenia postępowania naprawczego i doprowadzenia nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Brak możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem doprowadziłby do sytuacji, w której inwestor nie miałby w ogóle możliwości realizacji obowiązków naprawczych. Stąd też procedura naprawcza dopuszcza różne rozwiązania, które nie mogą być jednak, a limine uznane za sprzeczne z przepisami art. 51 ust. 1 P.b. Nowa decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość realizacji inwestycji w kształcie, w jakim się obecnie znajduje. Określenie w nowej decyzji warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu w sposób, który jest zgodny z obecnymi przepisami oraz zgodnie z faktycznie zrealizowaną inwestycją potwierdza, że cel postępowania naprawczego jest możliwy do zrealizowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. 1. Jest poza sporem, że PINB decyzją z dnia 10 lutego 2020 r., po rozpatrzeniu sprawy istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], zobowiązał Inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany w dotychczas wykonanych robotach. Następnie, postanowieniem z dnia 22 lipca 2021 r. po rozpatrzeniu wniosku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1260/2, organ ten wezwał Inwestora do dostosowania rozwiązań zawartych w przedłożonym projekcie budowlanym do zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. 2. W dniu 24 września 2021 r. Inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wybudowanego na działce nr 1260/2 domu mieszkalnego jednorodzinnego. Procedując w przedmiocie tego wniosku, w oparciu o sporządzoną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu, Wójt decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]". W związku z odwołaniem, w którym wyeksponowano okoliczność, że decyzja ustalające warunki zabudowy dotyczy inwestycji zrealizowanej, Kolegium uchyliło decyzję Wójta i umorzyło postępowanie organu I instancji. Rozstrzygnięcie to, z dnia 8 listopada 2022 r., stanowi przedmiot skargi. II. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ten ustanawia zasadę, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Innymi słowy, decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydawane są co do zasady wtedy, gdy roboty budowlane dotyczące budowy danej inwestycji nie zostały jeszcze rozpoczęte. Wynika to również z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy określa wymagania dotyczące nowej, czyli przyszłej zabudowy oraz z przepisu art. 55 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p., wedle którego decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wiążąca w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę, chyba że na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2023 r. sygn. II OSK 825/22). Wskazać też należy, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (zob. wyrok z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06). Zasada, o której wyżej mowa, podlega wyjątkowi a mianowicie - wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest dla inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1161/ 16). Podstawę w tym przypadku stanowią regulacje ustawy – Prawo budowlane dotyczące procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej, jeżeli inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy w chwili wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Natomiast ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego obiektu budowlanego poza przywołanym powyżej postępowaniem mającym na celu usunięcie stanu samowoli budowlanej, jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 223/20). III. W stanie faktycznym sprawy Inwestor legitymował się zarówno decyzją o warunkach zabudowy, jak i pozwoleniem na budowę, wydanym w oparciu o tę decyzję. Realizując inwestycję nie dochował jednak warunków pozwolenia na budowę co spowodowało, że po wielu latach od zakończenia budowy wdrożone zostało postępowanie naprawcze, unormowane przepisami art. 50 – 51 P.b. W świetle postanowienia PINB z dnia 22 lipca 2021 r. będącego częścią postępowania naprawczego, Inwestor wezwany został do dostosowania rozwiązań zawartych w przedłożonym projekcie budowlanym do zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Tej treści postanowienie nie pozostawia żadnej wątpliwości co do tego, że organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego nawiązał do istniejącej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. Nie nałożył natomiast obowiązku uzyskania takiej decyzji dla zrealizowanej z odstępstwami inwestycji. Wobec tego niedopuszczalnym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy na skutek wniosku Inwestora z dnia 24 września 2021 r. o wydanie takiej decyzji dla wybudowanego na działce nr 1260/2 domu mieszkalnego jednorodzinnego. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie. W wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. II OSK 2665/18 NSA stwierdził, że "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego". W innym orzeczeniu NSA wyraził pogląd, że "Skoro niedopuszczalne jest, aby w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor z własnej inicjatywy domagał się wydania decyzji o warunkach zabudowy bez wykazania, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., to wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji stanowi rażące naruszenie prawa - art. 59 u.p.z.p." (tak NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. II OSK 3585/19). Sąd stwierdza, że nowelizacja ustawy - Prawo budowlane w żadnym wypadku nie upoważnia do przyjęcia, że dla inwestycji zrealizowanej, przy braku nałożenia obowiązku, inwestor może skutecznie wystąpić z wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy. Zgodzić przy tym należy się ze skargą, że nowela z dnia 13 lutego 2020 r. miała na celu "wprowadzenie uproszczenień i przyspieszenie procesu inwestycyjnego oraz zapewnienia większej stabilności podejmowanych decyzji". Nie wprowadziła natomiast żadnych zmian do treści art. 59, art. 61 oraz art. 55 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p., chociaż dokonała nowelizacji innych przepisów tej ustawy. Także z uzasadnienia projektu nowelizacji nie wynika, aby w tym zakresie następowała zmiana. Z uzasadnienie wynika jedynie, że celem nowelizacji ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw było "ujednolicenie pojęciowe ustawy. Należy wyjaśnić, że po wprowadzeniu do ustawy powyżej opisanych zmian, istotne odstąpienie dotyczyć będzie zatwierdzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Dodatkowo doprecyzowano, że w przypadku postępowania dotyczącego legalizacji istotnego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu, lub projektu architektoniczno-budowlanego organ nadzoru budowlanego dokonuje weryfikacji ww. projektów (zamiennych), po ich przedłożeniu przez inwestora". W świetle powyższego nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z naruszeniem prawa materialnego. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), skargę oddalił.