III SA/Wr 400/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, sędzia WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi R. K. na pkt 3, 4 i 5 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 26 czerwca 2025 r., nr SKO/SR-418/27/2025 w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej do zwrotu za 2020 r. I. uchyla pkt 3, 4 i 5 zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 12.914 (dwanaście tysięcy dziewięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Polkowic (dalej: Burmistrz, organ I instancji) decyzją z dnia 31 marca 2025 r. (nr OK.4431.5.2022), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm., dalej: u.f.p.) oraz art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2024 r., poz. 754 ze zm., dalej: u.f.z.o.): 1) określił wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz nienależnie pobranej w 2019 r. przez R. K. będącego organem prowadzącym Przedszkole Niepubliczne "G. - [...]" w P. (dalej: skarżący) w łącznej kwocie 102 530,54 zł, z czego kwota 51 265,04 zł została już w latach 2022-2023 zwrócona na konto gminy, w tym: a) kwotę 69 051,18 zł jako kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, z czego kwota 32 432,90 zł została już w latach 2022-2023 zwrócona na konto gminy, b) kwotę 33 479,36 zł jako kwotę dotacji pobranej nienależnie, z czego kwota 18 832,14 zł została już w latach 2022-2023 zwrócona na konto gminy, wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od 16 dnia po dniu doręczenia niniejszej decyzji do dnia zapłaty; 2) określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2019 r. przez skarżącego w kwocie 199 321,98 zł, z czego kwota 6 019,50 zł została już w 2021 r. zwrócona na konto gminy wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 13 grudnia 2019 r. (dzień przekazania ostatniej raty rocznej dotacji) do dnia zapłaty; 3) określił wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz nienależnie pobranej w 2020 r. przez skarżącego w łącznej kwocie 103 350,20 zł, z czego kwota 59 243,43 zł została już w latach 2022-2023 zwrócona na konto gminy, w tym: a) kwotę 57 193,80 zł jako kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, z czego kwota 35 161,83 zł została już w latach 2022-2023 zwrócona na konto gminy, b) kwotę 46 156,40 zł jako kwotę dotacji pobranej nienależnie, z czego kwota 24 081,60 zł została już w latach 2022-2023 zwrócona na konto gminy wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od 16 dnia po dniu doręczenia niniejszej decyzji do dnia zapłaty; 4) określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2020 r. przez skarżącego w kwocie 165 702,34 zł, z czego kwota 1 844,67 zł została już w 2021 r. zwrócona na konto gminy wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 15 grudnia 2020 r. (dzień przekazania ostatniej raty rocznej dotacji) do dnia zapłaty; 5) nakazał dokonanie zwrotu ww. dotacji w łącznej kwocie 452 532,42 zł w terminie 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji na rachunek bankowy budżetu Gminy. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 26 czerwca 2025 r. (nr SKO/SR-418/27/2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji): 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości; 2) umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie zwrotu dotacji oświatowej pobranej w 2019 r. 3) określiło wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz nienależnie pobranej w 2020 r. przez skarżącego w łącznej kwocie 103 350,20 zł, z czego kwota 59 243,43 zł została już w latach 2022-2023 zwrócona na konto gminy, w tym: a) kwotę 57 193,80 zł jako kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, z czego kwota 35 161,83 zł została już w latach 2022-2023 zwrócona na konto gminy, b) kwotę 46 156,40 zł jako kwotę dotacji pobranej nienależnie, z czego kwota 24 081,60 zł została już w latach 2022-2023 zwrócona na konto gminy wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od 16 dnia po dniu doręczenia niniejszej decyzji do dnia zapłaty; 4) określiło wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2020 r. przez skarżącego w kwocie 165 702,34 zł, z czego kwota 1 844,67 zł została już w 2021 r. zwrócona na konto gminy wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 15 grudnia 2020 r. (dzień przekazania ostatniej raty rocznej dotacji) do dnia zapłaty; 5) nakazało dokonanie zwrotu ww. dotacji w łącznej kwocie 207.964,44 zł w terminie 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji na rachunek bankowy budżetu Gminy. W pierwszej części uzasadnienia SKO przedstawiło przebieg postępowania przed Burmistrzem. W szczególności wskazało, że w dniach od 18 października do 30 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania w latach 2019 - 2020 dotacji z budżetu gminy Polkowice przez skarżącego, następnie wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydał decyzję z dnia 31 marca 2024 r. Kolegium zrelacjonowało ustalenia dokonane przez Burmistrza zawarte w wydanej przez niego decyzji (str. 2 – 68 decyzji SKO). W dalszej kolejności, przechodząc do rozpatrzenia odwołania SKO wskazało, że przedmiotem sporu jest zwrot do budżetu miasta kwot dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości, nienależnie pobranej oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2019-2020 w łącznej kwocie 452.532,42 zł. Podkreśliło, że kwestią najdalej idącą, która wymaga w pierwszej kolejności oceny, jest przedawnienie obowiązku zwrotu dotacji za rok 2019. Kolegium wskazało, że zasady i tryb zwrotu dotacji oświatowej regulują przepisy art. 251 i art. 252 u.f.p. Uregulowania te określają przypadki dotacji, podlegających zwrotowi: 1) niewykorzystanych do końca roku budżetowego, 2) wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 3) pobranych nienależnie, 4) pobranych w nadmiernej wysokości. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. w powiązaniu z art. 251 i/lub art. 252 u.f.p. stanowi podstawę prawną do wydania decyzji w odniesieniu do tych należności. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w art. 251 i art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege), co oznacza że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, a w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r., poz. 111 ze zm., dalej: o.p.). Kolegium wskazało, że skoro w rozpoznawanej sprawie dotacja była przyznana i przekazana w 2019 r. to termin przedawnienia winien być liczony od końca 2019 r. i winien upłynąć wraz z końcem 2024 r., stosownie do regulacji art. 70 § 1 o.p. Do końca 2024 r. możliwe było zatem wydanie i doręczenie decyzji o zwrocie dotacji (lub jej części) na podstawie art. 252 u.f.p. Skoro zaskarżona decyzja została wydana w dniu 31 marca 2025 r. (doręczona 22 kwietnia 2025 r.), to niewątpliwie nastąpiło to w warunkach przedawnienia. W konsekwencji Kolegium na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie w zakresie zwrotu dotacji za 2019 r., jako bezprzedmiotowe. Przechodząc do rozpatrzenia zasadności zwrotu kwoty dotacji oświatowej za 2020 r. SKO wskazało, że zaskarżona decyzja wydana w pierwszej instancji nie narusza prawa. Kolegium podkreśliło, że niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów procesowych w tym art. 6, art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Kolegium, organ sprostał wymaganiom wynikającym z ww. przepisów prawa. Wbrew stanowisku zawartemu w odwołaniu, organ właściwie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poprzedzając wydanie zaskarżonej decyzji wszechstronnym i szczegółowym badaniem zebranego materiału dowodowego, co znalazło swoje odzwierciedlenie w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem SKO, Burmistrz przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie. W aktach znajdują się: dokumentacja zebrana w czasie kontroli w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania w latach 2019-2020 dotacji z budżetu gminy Polkowice, a także dowody zebrane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym protokoły przesłuchania świadków, oględzin, pisemne wyjaśnienia strony, dowody księgowe. SKO powołało przepisy mające zastosowanie w sprawie, w szczególności art. 60, art. 44 ust. 3, art. 252 u.f.p., art. 35 u.f.z.o., art. 10, art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910 ze zm., dalej: u.p.o.) i wskazało, że skarżący nie wykazał, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem w sposób celowy i oszczędny z poszanowaniem zasad wynikających z obowiązujących przepisów prawa. SKO następnie wskazało wydatki, co do których skarżący nie przedstawił dowodów na ich poniesienie (str. 81-83 decyzji). W ocenie SKO prawidłowo również organ I instancji zakwestionował wydatki opisane na str. 83-91 decyzji Kolegium. Odnosząc się do zakwestionowanej kwoty 98 976 zł stanowiącej sumę wydatków bieżących wynikających z faktur za zakup usług cateringowych rozliczonych z dotacji oświatowej w całości w 2020 r., SKO wskazało, że usługi cateringowe na rzecz przedszkola w tym okresie świadczyła Firma Usługowa P.1 z siedzibą w M. na zasadach opisanych w części decyzji dotyczącej 2019 r. Kolegium podało, że w formie tabelarycznej organ zestawił roczne wydatki na te usługi oraz dane dotyczące frekwencji dzieci w przedszkolu. Przedstawione wyliczenia wskazują, tak jak przy danych za 2019 r., że liczba dzieci i/lub liczba dni obecności wynikająca z ewidencji obecności w dziennikach zajęć jest niewiarygodna i nierzetelna, co skutkuje brakiem zgodności z ilością zakupionych posiłków. W zakresie kwoty 30 000 zł tj. sumy wypłaconego wynagrodzenia w okresie od stycznia do grudnia 2020 r. dla I. K. – [...], SKO wskazało, że ustalenia stanu faktycznego dotyczącego realizacji oraz dokumentowania tego wydatku w roku 2020 organ dokonał i opisał w części decyzji dotyczącej uzasadnienia do określenia dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2019 r. Dalej SKO wskazało, że zasadnie także organ I instancji uznał kwotę 57.193,80 zł za dotację pobraną w nadmiernej wysokości. W tym zakresie zostało przeprowadzone skrupulatne postępowanie wyjaśniające. Na podstawie zeznań świadków oraz analizy zgromadzonego materiału dowodowego bezspornie ustalono, że dzieci: K. K., R. D., P. F., F. O., R. J., K.1 K.1, P. M., S. M. I R. T. - albo nigdy nie uczęszczały do Niepublicznego Przedszkola "G. — [...]" albo nie posiadały skutecznie zawartych umów o świadczenie usług przedszkola niepublicznego w okresach wskazywanych do dotacji. SKO podkreśliło, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji szczegółowo omówił sytuację każdego z tych dzieci opierając się na dokumentacji przedłożonej przez stronę potwierdzającej uczęszczanie dziecka do przedszkola oraz przesłuchaniach ich rodziców. Organ odwoławczy dodał, że w pełni przyjmuje te ustalenia organu I instancji za prawidłowe i uznaje je za własne. Kolegium wskazało, że również organ I instancji zasadnie określił zwrot dotacji pobranej nienależnie w 2020 r. w łącznej kwocie 46.156,40 zł. Na podstawie zeznań świadków (rodziców dzieci) oraz analizy zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że dzieci: K. K., R. D., P. F., F. O., R. J., K.1 K.1, P. M., S. M. I R. T. - albo nigdy nie uczęszczały do Niepublicznego Przedszkola "G. – [...]" albo nie posiadały skutecznie zawartych umów o świadczenie usług przedszkola niepublicznego w okresach wskazywanych do dotacji. SKO podało, że w dalszej części (organ I instancji) przedstawił ustalenia szczegółowe dotyczące ww. dzieci. Kolegium zauważyło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (I instancji) organ szczegółowo omówił sytuację każdego z tych dzieci opierając się na dokumentacji przedłożonej przez stronę potwierdzającej uczęszczanie dziecka do przedszkola oraz przesłuchaniach ich rodziców. Organ odwoławczy w pełni przyjął te ustalenia organu I instancji za prawidłowe i uznał je za własne. Odnosząc się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów dotyczących pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia dowodu z zeznań strony SKO wskazało, że skarżący i jego pełnomocnik mieli zagwarantowany udział w toku postępowania administracyjnego. Postępowanie to było przedłużane przez organ, a strona była zawiadamiana o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto strona była zawiadamiana o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, oględzin oraz organ zapewnił jej czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. SKO podkreśliło, że dopiero po zawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania administracyjnego i możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 1 k.p.a. został wyartykułowany w piśmie z dnia 10 czerwca 2024 r. wniosek dowodowy o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu przesłuchania strony postępowania. Organ przychylił się do tego wniosku wyznaczając pierwszy termin przesłuchania strony na dzień 20 września 2024 r., a następnie na dzień 25 października 2024 r., 15 listopada 2024 r. oraz 17 grudnia 2024 r. Z przyczyn nieleżących po stronie organu I instancji przeprowadzenie tej czynności procesowej nie było możliwe. Najpierw pełnomocnik strony usprawiedliwił niestawiennictwo na przesłuchanie strony trudną sytuacją hydrologiczną spowodowaną zagrożeniem powodzi w kraju, a następnie chorobą strony. W piśmie z dnia 23 maja 2025 r. przesyłającym odwołanie organ pierwszej instancji odniósł się szczegółowo do tej kwestii. SKO dodało, że z art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. Jak wskazano wyżej, organ dysponował wyczerpującym materiałem dowodowym pozwalającym na podjęcie rozstrzygnięcia. Odnośnie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. SKO wskazało, że strona, powołując się na zaniedbania organu w zakresie zaniechania jej przesłuchania nie wykazała w sposób wiarygodny jak rzutowało to na wynik sprawy, a dokładnie czy miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium nie uwzględniło także zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i nakazanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości bowiem przesłanka "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości" konsumuje przesłankę "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". SKO wskazało, że sytuację taką normuje art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., z którego wynika, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1) i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub 2. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że istnieją dwie niezależne podstawy do domagania się zwrotu udzielonej dotacji. W ocenie Kolegium, niezasadny był również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2 u.f.z.o. Organ odwoławczy podkreślił, że sama dotacja ma charakter celowy i nieodłącznie związana jest z wykonywaniem konkretnych zadań. Trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że dotacja może być przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka będącego uczniem, przedszkolakiem albo wychowankiem. Przymiot taki nie przysługuje dziecku, które nie uczęszcza do szkoły, przedszkola albo ośrodka, gdy nieuczęszczanie to nie jest związane ze zdarzeniem losowym (np. choroba) czy z kalendarzem zajęć w placówce (np. ferie, wakacje), ale z decyzją podjętą przez rodziców o nieuczęszczaniu dziecka do przedszkola. W sprawie – w ocenie SKO - organ prawidłowo ustalił liczbę dzieci, których nieobecność trwała co najmniej jeden miesiąc kalendarzowy. Odnosząc się do okresu pandemii COVID-19, na który wskazuje skarżący, Kolegium zauważyło, że szkoły i przedszkola z tego powodu zostały zamknięte na okres dwóch tygodni, tj. od 12 marca 2020 r. do 25 marca 2020 r., a następnie przedłużono ten okres do 6 maja 2020 r. W okresie tym przedszkola nie prowadziły zająć dydaktyczno-wychowawczych, zaś od 6 maja 2020 r. wznowiły działalność w trybie stacjonarnym. Organ I instancji nie kwestionował faktu nieuczęszczania dzieci ze względu na zamknięte przedszkole we wskazanym wyżej okresie, a także nie kwestionował frekwencji (obecności, nieobecności) dziecka. Skarżący zaskarżył ww. decyzję SKO w zakresie punktów: 3, 4 i 5, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia: a) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a., poprzez: - przeprowadzenie postępowania bez poszanowania zasady praworządności oraz udziału czynnego strony, co wyrażało się w braku przeprowadzenia dowodu z zeznań strony, co miało istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie prawa do czynnego udziału w sprawie, bowiem strona z uzasadnionych przyczyn nie mogła uczestniczyć w czynnościach, natomiast organ I instancji zaniechał wyznaczenia kolejnego terminu przesłuchania strony, przez co doszło do oparcia wydanej przez organ I Instancji decyzji administracyjnej po niedostatecznym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza wydania decyzji z pominięciem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony postępowania; - niepowiadomienie strony przez organ II instancji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji w trybie art. 10 § 1 k.p.a., w szczególności w perspektywie złożonego razem z odwołaniem wniosku o przeprowadzenie rozprawy i przesłuchania strony; - bezkrytyczne powielenie przez SKO ustaleń poczynionych przez organ I instancji, w tym niedostateczne rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sytuacji, w której okoliczności przedmiotowo-podmiotowe sprawy nie pozwalają przyjąć, że dotacja oświatowa została przez skarżącego wykorzystana bądź pobrana nieprawidłowo oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, polegających na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu zarówno I jak i II instancji, a niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. b) naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, które wyrażało się w nieprzeprowadzeniu samodzielnie w niniejszej sprawie postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Burmistrza Polkowic, podczas gdy obowiązkiem organu II instancji było nie tylko formalne wydanie decyzji w przedmiocie odwołania od decyzji organu I instancji, lecz winno ono zostać poprzedzone merytorycznym zbadaniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; c) naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem zarówno rozstrzygnięcie organu I instancji, jak i organu II instancji nie znajdują podstawy prawnej, gdyż organy orzekły o zobowiązaniu zwrotu dotacji. podczas gdy art. 252 u.f.p. stanowi podstawę do wydania decyzji o określeniu wysokości dotacji, podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a więc decyzje nie mają podstaw prawnych; d) naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliowści na korzyść strony w sytuacji w jakiej takie wątpliwości były oczywiste. 2. obrazę przepisów prawa materialnego, mianowicie: a) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w rzeczywistości została ona wydatkowana na cele wskazane w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych oraz na zadania organu prowadzącego, które mogą być finansowane z dotacji oświatowej (co wynika expressis verbis z dyspozycji art. 35 ust. 1 u.f.z.o.), a tym samym dotacja została przeznaczona na pokrycie wydatków bieżących, które mogą być pokryte dotacją oświatową w związku z realizacją celów z zakresu kształcenia, wychowania i opieki w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej; b) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. art. 34 ust. 2 u.f.z.o., poprzez zakwestionowanie prawidłowości pobrania dotacji oświatowej, gdy ta została pobrana w kwotach prawidłowych, gdyż liczba dzieci zgłoszonych do dotacji była zgodna ze stanem faktycznym liczby uczniów przedszkola, a także nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w treści decyzji, poprzez zbagatelizowanie kwestii przyczyny nieobecności dzieci w placówce jaką była pandemia wirusa SARS-Co-V-2. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza i umorzenie przedmiotowego postępowania w całości, zaś w przypadku braku podstaw do umorzenia postępowania - uchylenie decyzji obu instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 3) wyznaczenie rozprawy administracyjnej, celem rozpoznania przedmiotowej skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 31 października 2025 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżący podkreślił, że w sprawie organy zaniechały przesłuchania go i w konsekwencji decyzja została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Postępowanie prowadzone przez SKO w Legnicy ograniczyło się do powtórzenia uzasadnienia Burmistrza Polkowic. Organ II instancji nie zweryfikował ustaleń dotyczących listy dzieci faktycznie uczęszczających do placówki i nie zbadał sposobu wykorzystania dotacji. Brak własnych ustaleń SKO, oznacza – zdaniem skarżącego – że postępowanie dwuinstancyjne w praktyce nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO, w zakresie, w którym orzeczono w przedmiocie dotacji za 2020 r. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd uznał, że zawiera ona wady, powodujące konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję (postanowienie) - działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania stał na straży praworządności i podejmował wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniał stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Przywołane zasady na mocy art. 140 k.p.a., znajdują też odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że każda sprawa, będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji, podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Wniesienie odwołania powoduje więc, w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Nadto, uzasadnienie decyzji winno spełniać reguły wyrażone w art. 107 § 3 k.p.a., co dotyczy w równym stopniu decyzji pierwszo, jak i drugoinstancyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt II SA/GI 832/24). Dodać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie ocena prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy - w przeciwieństwie do sądu administracyjnego - jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zgodnie zatem z zasadą dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a. strona ma prawo do żądania, aby jej sprawa stała się przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa organy różnej rangi - organ jednostki samorządu terytorialnego, który rozstrzygnął sprawę, wydając decyzję w pierwszej instancji oraz organ wyższego stopnia. Istotą tej zasady jest zapewnienie stronom prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co jest też ważnym elementem gwarancyjnym prawidłowości podejmowanych w stosunku do obywateli władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Dla stwierdzenia, że zasada dwuinstancyjności została prawidłowo zrealizowana w postępowaniu administracyjnym, nie jest wystarczające stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów różnych stopni. Konieczne jest jeszcze, aby rozstrzygnięcia zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których owo postępowanie było prowadzone oraz ponownym rozpatrzeniem tej samej sprawy. Konsekwencją tego jest z kolei, że organ drugiej instancji nie może swojego postępowania ograniczyć jedynie do kontroli (oceny) legalności decyzji organu pierwszej instancji, ale musi we własnym zakresie ustalić i rozstrzygnąć okoliczności istotne dla sprawy. Zdaniem Sądu, w badanej sprawie, organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do ogólnej kontroli decyzji organu I instancji. Decyzja SKO składa się głównie z przytoczenia przebiegu postępowania przed organem I instancji i omówienia wydanej decyzji (str. 3 - 68) oraz zacytowania przepisów i przywołania orzecznictwa zapadłego na kanwie innych spraw. Kolegium rozpatrując sprawę (str. 81 i następne) w odniesieniu do zakwestionowanych wydatków bądź powtórzyło fragmenty z decyzji I instancji, bez szerszego ich uzasadnienia i rozwinięcia bądź też – w przypadku wydatku w kwocie 30.000 zł (suma wynagrodzenia wypłaconego w okresie od stycznia do grudnia 2020 r. dla I. K. – [...]) wskazało, że ustalenia stanu fatycznego dotyczącego realizacji oraz dokumentowania tego wydatku w roku 2020 organ dokonał i opisał w części decyzji dotyczącej uzasadnienia do określenia dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2019 r. (str. 56-62 decyzji I instancji) i w tym zakresie Kolegium przytoczyło ustalenia i stwierdzenia organu I instancji. Przy czym – co trzeba zaakcentować - decyzja organu I instancji została w całości uchylona zaskarżoną decyzją SKO. Dalej Kolegium stwierdziło, że "zasadnie także organ I instancji uznał kwotę 57.193,80 zł za dotację pobraną w nadmiernej wysokości" oraz że "organ pierwszej instancji zasadnie określił zwrot dotacji pobranej nienależnie w 2020 r. w łącznej kwocie 46.156,40 zł" i wskazało, że w tym zakresie zostało przeprowadzone skrupulatne postępowanie dowodowe, w wyniku którego – jak zauważyło SKO – bezspornie ustalono, że określone dzieci albo nigdy nie uczęszczały do Niepublicznego Przedszkola "G. [...]" albo nie posiadały skutecznie zawartych umów o świadczenie usług przedszkola niepublicznego w okresach wskazywanych w dotacji. SKO podało, że "w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo omówił sytuację każdego z tych dzieci opierając się na dokumentacji przedłożonej przez stronę potwierdzającej uczęszczanie dziecka do przedszkola lub przesłuchanie ich rodziców. Organ odwoławczy w pełni przyjmując ustalenia organu pierwszej instancji za prawidłowe uznaje je za własne". Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie organ odwoławczy bez szczegółowych analiz podzielił słuszność ustaleń dokonanych przez organ I instancji, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w ar. 15 k.p.a. Dodał, że w przedmiotowej sprawie zagwarantowano stronie czynny udział w postępowaniu, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W konsekwencji Kolegium nie uwzględniło i nie omówiło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, nie dokonało ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wszelkie natomiast okoliczności, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę ponownie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 767/24 i powołane tam orzecznictwo). Podkreślić jeszcze raz trzeba, że zaskarżoną decyzją SKO uchyliło decyzję organu I instancji w całości. Nie mogło tym samym odwoływać się do treści uzasadnienia decyzji Burmistrza i wskazywać na wyrażone w tej decyzji stanowisko, skoro decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, Kolegium powinno było także, działając na podstawie art. 136 k.p.a. podjąć próbę przesłuchania skarżącego w charakterze strony. Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania, w tym w szczególności art. 15 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszyć reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. SKO powinno przy tym dokonać własnych ustaleń merytorycznych. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji). O kosztach (pkt II sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.