II SA/Kr 661/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie WSA Monika Niedźwiedź WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 marca 2022r. znak AU-01-3.6740.1.2291.2020.DSZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego P. H. kwotę 500zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 10 marca 2022 r. znak WI-I.7840.4.27.2021.BG, po rozpatrzeniu odwołań M. G., M. G., M. G., A. B., M. i D. H., D. N. i P. H., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. nr 1079/6740.1/2021 z 18 sierpnia 2021 r., znak: AU-01-3.6740.1.2291.2020.DSZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Opisaną na wstępie decyzją Prezydenta Miasta Krakowa zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono inwestorowi [...] sp. z o.o. sp. k. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną tj. dojazdami, dojściami, naziemnymi miejscami postojowymi, murami oporowymi przy pochylni zjazdowej i fragmentem drogi wewnętrznej, budową zewnętrznych instalacji eNN, kań. sanitarnej, kań. deszczowej, oświetleniem zewnętrznym, budową wewnętrznych instalacji: wod.-kan., eNN, teletechnicznej, gazowej, c.o. z kotłownią gazową oraz wentylacją mechaniczną na działce nr ewid.[...], obr. [...] j. ewid. N. H., przy ul. [...] w K.. W odwołaniu zarzucono naruszenie: 1. art. 10 § 1 oraz art. 97 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (nie ustalono spadkobierców po zmarłym W. E. G. i nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniu; równocześnie utrzymano w kręgu stron J. B., dotychczasowego właściciela działki nr [...], który zbył w trakcie postępowania przedmiotową nieruchomość); 2. art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i uzasadnienia: a. naruszenia § 14 ust. 5 pkt 1c obowiązującego w tym terenie miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą nr XlV/820/09Rady Miasta Krakowa z 4 lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zesławice w Krakowie (Dz.Urz.Woj.Małop.2009.82.557 ze zmianami), b. naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 ze zmianami), zwanego dalej WT, poprzez zatwierdzenie projektu w sytuacji, gdy inwestycję mają obsługiwać zbiorniki retencyjne objęte inną decyzją o pozwoleniu na budowę (decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 1675/6740.1/2019 z 4 września 2019 r, znak: AU-01-3.6740.1.765.2019.GGO.MHA), która dotyczyła inwestycji na działkach nr [...] i [...] (obecnie [...] i [...]), zwaną dalej decyzją dla sąsiedniej inwestycji; ponadto nie przedstawiono w projekcie sposobu odprowadzenia wód opadowych, a projekt zagospodarowania terenu nie uwzględnia żadnych informacji na temat rzędnych istniejących i projektowanych terenu; c. braku dostosowania się do wytycznych wynikających z uzgodnienia Zarządu Dróg Miasta Krakowa z 14 czerwca 2021 r., znak: RW.460.5.879.2020 (zwanego dalej uzgodnieniem ZDMK), tj. brak wskazania i zaprojektowania miejsc postojowych ogólnodostępnych; d. naruszenia § 102 WT (niespełnienie przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego) poprzez zaprojektowanie boksów rowerowych niewydzielonych z przestrzeni garażu ścianami i drzwiami w klasie ogniowej; e. zaprojektowania placu zabaw o małych wymiarach i braku szczegółowych informacji na jego temat; f. naruszenia § 15 zakresu i formy P.b., tj. sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na nieaktualnej mapie do celów projektowych (zdaniem skarżącego na dzień składania wniosku inwestycja objęta decyzją dla sąsiedniej inwestycji nie została zaktualizowana na mapie); g. braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; h. naruszenia § 6 ust. 2 mpzp, tj. zakazu lokalizacji inwestycji stanowiących przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być lub wymagane jest sporządzenie raportu o odziaływaniu na środowisko. i. art. 7 k.p.a., poprzez zignorowanie w toku postępowania faktu istnienia na działce skarżących instalacji fotowoltaicznej oraz faktu pominięcia jej przez geodetę na mapie do celów projektowych. j. art. 289 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny Dz.U.1964 Nr 16 poz. 93 (obecnie Dz.U.2020.1740 ze zmianami) wyrażające się w tym, że projektant wykonując projekt zagospodarowania terenu nie uwzględnił komentarza geodety umieszczonego na mapie do celów projektowych "Niniejsza mapa została wykonana bez ustalenia obciążeń dot. służebności gruntowych". k. art. 41 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414 gdyż inwestor przed datą złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, a tym samym przed uzyskaniem prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie rozpoczął roboty budowlane na terenie inwestycji, l. art. 12 ust. 1. ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne Dz.U.1989 Nr 30 poz.163 (obecnie Dz.U.2021.1990 ze zmianami), poprzez wykonanie rysunku projektu zagospodarowania terenu na str. 25 na nieaktualnej na dzień składania wniosku mapie do celów projektowych. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie stwierdzono, że projekt budowlany został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia oraz że został wykonany na kopii aktualnej mapy do celów projektowych. Zdaniem organu projekt jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, m.in. w zakresie przeznaczenia w terenie, wysokości, geometrii dachu, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, lokalizacji garaży i zabudowy, długości budynków, wskaźnika powierzchni zabudowy, ilości miejsc postojowych i sposobu rozwiązania nawierzchni. Projekt jest również zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, m.in. w zakresie odległości od granic, naturalnego oświetlenia pomieszczeń, zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, zapewnienia utwardzonych dojść do wejść do budynków mieszkalnych wielorodzinnych, odległości stanowisk postojowych od placu zabaw dla dzieci okien i granicy działki, lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów stałych, uzbrojenia technicznego działki, odprowadzenia wód powierzchniowych, kierunku naturalnego spływu wód opadowych, placu zabaw, nasłonecznienia pokoi oraz warunków ochrony przeciwpożarowej. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów odwołania. Wojewoda wyjaśnił, że na etapie postępowania odwoławczego ustalono, iż spadkobiercami po zmarłym W. E. G. są M. i M. G., którzy zostali włączeni w krąg stron postępowania i zapewniono im czynny udział w postępowaniu. Z treści złożonego również przez nich odwołania wynika, że precyzyjnie znali oni zakres inwestycji objętej ww. decyzją, a zatem uchybienie procesowe, polegające na braku doręczenia im decyzji organu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy uznał zastosowane rozwiązanie w postaci usytuowania kalenicy w obszarze osi kompozycyjnej obiektu, równolegle do dłuższego boku budynku za zgodne z zapisami planu. Zarzut, że nie przedstawiono w projekcie w jaki sposób wody opadowe będą odprowadzane, jest chybiony. Na rysunku pokazano projektowaną instalację kanalizacji deszczowej odprowadzającą wodę z przedmiotowej inwestycji do zbiornika retencyjnego, wspólnego dla dwóch sąsiadujących inwestycji, który spełnia obliczone zapotrzebowanie dotyczące retencji wody opadowej dla obu inwestycji. Również zarzut, że projekt zagospodarowania terenu nie uwzględnia istniejących rzędnych i projektowanych terenu, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż na rysunku pzt określono zarówno istniejący, jak i projektowany poziom terenu. Teren wokół budynku projektowany jest na rzędnej 251.38 m n.p.m., a przy granicach działki inwestycyjnej teren wnosi się do poziomów istniejącego terenu z wyjątkiem granicy zachodnio-północnej, w kierunku której lekko opada. W opinii organu nie zmieniono naturalnego kierunku spływu wód w celu kierowania ich na działki sąsiednie. Jeżeli chodzi o miejsca postojowe, organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z uzgodnienia ZDMK wskazano w bilansie miejsc postojowych ogólnodostępne miejsca postojowe. Wspomniany przez skarżącego § 102 WT dotyczy warunków technicznych, jakie mają spełniać garaże, nie odnosi się do klas ogniowych, jakie mają spełniać ściany i drzwi, co sugeruje skarżący. Należy podkreślić, że projekt został uzgodniony przez uprawnionego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z art. 35 ust. 1 P.b. Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i sprawdzający. Za bezzasadne uznano zarzuty dotyczące placu zabaw. Zaprojektowany plac spełnia wszystkie wymogi wynikające z § 40 WT, a przepisy nie określają wielkości placu zabaw. Zarzut jakoby przedsięwzięcie objęte decyzją dla sąsiedniej inwestycji nie zostało zaktualizowane na mapie do celów projektowych również uznano za bezpodstawny. Kopia mapy do celów projektowych (poświadczona za zgodność z oryginałem przez głównego projektanta), została przygotowana przez uprawnionego geodetę i widnieje na niej oświadczenie geodety, że operat techniczny zawierający rezultaty prac geodezyjnych, w wyniku których powstał niniejszy dokument uzyskał pozytywny wynik weryfikacji i został wpisany do ewidencji materiałów i zasobów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ID P. 1261.2020.6388 w dniu 21.08.2020 r. W odniesieniu do twierdzenia, że przedmiotowa inwestycja wymagała pozyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, Wojewoda wskazał, że inwestycja znajduje się w terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest objęty żadną formą ochrony. Powierzchnia zabudowy przedmiotowej inwestycji wynosi 0,1056 ha co jest wartością znacznie mniejszą niż wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019. 1839 ze zm.). Załączony przez skarżącego wydruk ze strony internetowej inwestora (przedstawiający potencjalną zabudowę na sąsiednich działkach) ma charakter wyłącznie poglądowy i nie stanowi dowodu na to, że inwestycje na nim oznaczone zostaną zrealizowane. Organ administracji architektoniczno-budowalnej nie może odnosić się do potencjalnej zabudowy, czy też domniemywać, że inwestor tworzy "fikcyjne odrębne inwestycje tylko po to, aby uniknąć konieczności pozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Inwestycja nie narusza również § 6 ust. 2 planu, gdyż nie jest inwestycją stanowiącą przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego może być lub wymagane jest sporządzenie raportu o odziaływaniu na środowisko. Odnosząc się do zarzutu że urząd zignorował całkowicie fakt istniejącej instalacji fotowoltaicznej na jednej z działek, podkreślono, że inwestor na wezwanie organu szeroko ustosunkował się do zarzutów w tym zakresie. Wojewoda wyjaśnił też, że przepisy nie regulują kwestii ograniczenia dostępu promieni słonecznych do zainstalowanych paneli fotowoltaicznych, a wyłącznie do budynków. Inwestycja spowoduje ograniczenia w zabudowie działki, ale w zakresie, który w ocenie organu odwoławczego nie narusza przepisów technicznych, a tym samym uzasadnionych interesów osób trzecich (ww. art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.). Na marginesie zauważono, że panele fotowoltaiczne nachylone są w kierunku południowym. Przedmiotowa inwestycja jest natomiast od strony zachodniej, co oznacza, że nie wpłynie znacząco na efektywność instalacji fotowoltaicznej. Odnosząc się do kwestii nie umieszczenia urządzenia fotowoltaicznego na mapie do celów projektowych, stwierdzono, że panele zainstalowane na działce skarżących mają moc nie większą niż 50 kW, a zatem nie podlegały procedurze zgłoszenia ani pozwolenia na budowę i ich realizacja mogła nie wymagać sporządzenia dokumentacji powykonawczej. Wówczas ich lokalizacja nie została zgłoszona do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, który m. in. stanowi źródło informacji dla geodety sporządzającego mapę do celów projektowych. Brak pokazania na mapie do celów projektowych paneli fotowoltaicznych znajdujących się na działce skarżących (szczególnie biorąc pod uwagę ich lokalizację i ograniczony wpływ inwestycji na ich użytkowanie) nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jeżeli chodzi o służebność drogi koniecznej, Wojewoda ustalił, że na działce inwestycyjnej ustanowione jest prawo przechodu, przegonu i przejazdu południowo-wschodnią częścią na rzecz działki nr [...], służebność ta jednak kończy się na działce inwestycyjnej i nie zapewnia dostępu do ul. [...]. Brak jest w księdze wieczystej wpisu dotyczącego szerokości przedmiotowego przechodu czy przejazdu. Mając świadomość ww. służebności, projektant przewidział wzdłuż południowo-wschodniej granicy działki wolny pas o szerokości odpowiedniej do ewentualnego przejazdu - min. 3 m (zgodnie z § 14 WT), co umożliwia swobodne przejście czy przejazd. Należy zauważyć ponadto, że w związku z faktem, iż wzdłuż przeciwległej granicy działki inwestora biegnie narzucony przez plan ciąg pieszo jezdny łączący działki [...] i inwestycyjną z ul. [...] (który inwestor w granicach swojej działki planuje wykonać), a zatem właściciel działki [...] będzie miał zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez urządzoną nawierzchnię utwardzoną. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że wobec oświadczenia inwestora oraz wizji w terenie, na terenie inwestycji nie są prowadzone żadne roboty budowlane ani roboty przygotowawcze. Zdaniem Wojewody mapa do celów projektowych została zgłoszona do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Krakowie w sierpniu 2020 r., a wniosek o pozwolenie na budowę został złożony 30 grudnia 2020 r., wobec czego organ nie miał podstaw, aby uznać ją za nieaktualną. Ponadto projektant na rysunku naniósł budynki na działce sąsiedniej objęte decyzją dla sąsiedniej inwestycji. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona inwestycja została zaprojektowana w sposób zgodny z przepisami i wobec tego brak jest podstaw do tego, aby narzucić inwestorowi inne rozwiązanie projektowe, zgodne z oczekiwaniami skarżących. P. H. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie: 1. art. 10 w związku z art. 7 w związku z art. 15 K.p.a. w związku z art. 35 P.b. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu w szczególności poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie spadkobierców zmarłego W. E. G. dopiero na etapie postępowania odwoławczego, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności. Każda strona ma prawo do złożenie odwołania w ramach postępowania, w którym brała aktywny udział. W sytuacji, w której strona dopiero na etapie odwoławczym uzyskuje status strony postępowania zasada dwuinstancyjności jest zakłócona, co jest właśnie przyczyną, dla której artykuł 10 K.p.a. nie został zastosowany prawidłowo w ramach postępowania. Dopuszczenie stron na etapie odwoławczym skutkuje tym, że ich twierdzenia podnoszone są dopiero w odwołaniu, a nie w trakcie postępowania. Wówczas działanie organu sprowadza się jedynie do formalnej weryfikacji, podczas gdy wszelkie wątpliwości w zakresie projektu (szczególnie wielorodzinnego) powinny być przedmiotem wnikliwych analiz. W tym celu udział stron w postępowaniu ma nie tylko wymiar formalny, lecz przede wszystkim merytoryczny poprzez zgłaszanie uwag, które wpływają końcowo na możliwość weryfikacji projektu i usuwanie na bieżąco wszelkich braków i wyjaśnianie nieścisłości, wówczas wynikiem jest projekt, który jest poprawny i nadaje się do realizacji, co przekłada się końcowo na jakość całej inwestycji. 2. art. 77 w związku z art. 8, ar. 10 i art. 107 K.p.a. w związku z art. 35 P.b. poprzez naruszenie zasady oficjalności oraz zasady praworządności. Organ działa na zasadzie oficjalności. Wyrażony w treści decyzji pogląd, że dopuszczenie spadkobierców do udziału w postępowaniu dopiero na etapie składania odwołania nie miało wpływu na wynik sprawy, jako że spadkobiercy byli zorientowani co do treści decyzji jest nieuzasadniony. Fakt aktywności stron nie może zwalniać organu z obowiązku realizacji zasady oficjalności. Uzyskanie statusu strony dopiero na etapie postępowania odwoławczego redukuje zakres aktywności stron i możliwość składania uwag oraz wyjaśniania nieścisłości, co skutkuje brakiem realizacji zasady aktywnego udziału stron w postępowaniu. Tymczasem realizacja inwestycji w znaczący sposób zmieniająca strukturę całego terenu wpływa na układ stosunków na gruncie, dlatego jest zasadne by właściciele nieruchomości sąsiednich mieli gwarantowany swój aktywny udział. 3. art. 77 i art. 107 K.p.a. w związku z art. 35 P.b. w związku z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 oraz z 2003 r. Nr 52, poz. 452) poprzez oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym, a w szczególności w oparciu o uzgodnienie przeciwpożarowe sporządzone niezgodnie z przepisami, ponieważ rozwiązanie przyjęte w ramach projektu co do komórek lokatorskich nie uwzględnia faktu, że komórki lokatorskie powinny stanowić odrębną strefę pożarową w stosunku do pozostałej przestrzeni garażu i przy tym powinny być wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego klasy odporności ogniowej REI 120 i zamykane drzwiami przeciwpożarowymi klasy odporności ogniowej El 60 oraz powinny być zastosowane przepusty instalacyjne klasy El 120 oraz klapy przeciwpożarowe na przewody wentylacyjne klasy odporności ogniowej EIS 120, a takiego rozwiązania brak w projekcie będącym podstawą orzekania organu. 4. § 14 ust. 5 pkt 1c miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą nr XIV/820/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zesławice w Krakowie poprzez brak odniesienia się do podstaw, dla których organ administracji, którego działanie jest ograniczone do zakresu oceny prawidłowości wykonanego planu projektu budowlanego, nie podał przyczyn, dla których rozwiązanie przyjęte w projekcie jest uznane za prawidłowe, organ nie podał żadnego uzasadnienia swojej oceny w tym zakresie. 5. § 6 ust. 2 mpzp tj. zakazu lokalizacji inwestycji stanowiących przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być lub wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. W tym zakresie organ wskazał, że decydujące znaczenie w zakresie kwalifikacji inwestycji ma kwestia obszaru, który jest przedmiotem inwestycji. Jak wynika samej treści odwołania inwestor [...] sp. z o. o. sp. k. jest nie tylko właścicielem - inwestorem terenu w ramach zaskarżonej decyzji, ale również inwestorem na nieruchomości sąsiedniej objętej decyzją dla sąsiedniej inwestycji. Zgodnie Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko § 3 punkt 55) inwestycje potencjalnie mogące wpływać na środowisko to zabudowa mieszkaniowa wraz towarzyszącą jej infrastrukturą objętą ustaleniami mpzp o powierzchni zabudowy 4 hektary na obszarach innych niż wymienione. Kwestia powierzchni stanowiących inwestycje nie została prawidłowo ustalona w toku postępowania, ponieważ przedmiotem badania nie były objęte obie decyzje łącznie w sytuacji, gdy ten sam inwestor buduje osiedle w swoim bezpośrednim sąsiedztwie i występuje niewątpliwe powiązanie funkcjonalne obu inwestycji, choćby w zakresie zbiornika retencyjnego. Powiązane jest to również ze sposobem realizowania inwestycji (już na etapie projektowania) stanowisko inwestora co do placu zabaw w postaci niedostosowania go do rozmiaru inwestycji. Stwierdzenie, że przepisy nie nakładają wytycznych w zakresie rozmiaru placu zabaw jest nie do zaakceptowania. Brak wskazania wymogu co do wielkości placu zabaw w przepisach nie oznacza braku związku obiektu z potrzebami użytkowników, a przede wszystkim z rozmiarem inwestycji rozumianych całościowo jako obszar inwestycji firmy [...] sp. z o. o. sp. k. (inwestora w ramach niniejszego postępowania oraz w ramach decyzji dotyczącej sąsiedniej inwestycji). Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W opinii Sądu organy dopuściły się naruszeń, które spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji, a zatem skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą decyzji były przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, zwanej dalej "P.b."). Zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art.33 ust.1 prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art.33 ust.2). Uchybieniem, które pociągnęło za sobą konieczność wyeliminowania zaskarżonych decyzji, było istotne naruszenie przepisów procesowych, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ustalił, że W. G., będący uczestnikiem postępowania administracyjnego, zmarł na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak podano w odwołaniu – w dniu 8 sierpnia 2021 r. W świetle tego, skierowana do niego korespondencja w postaci wezwania do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (k.234) oraz decyzji organu I instancji (k.249), która została zwrócona z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie", nie może być uznana za skutecznie doręczoną. Organ odwoławczy dostrzegł powyższy brak. W uzasadnieniu stwierdził, że spadkobiercami po W. G. są M. i M. G., a uchybienie w postaci niedoręczenia im decyzji organu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem z treści złożonego przez nich odwołania wynika, że znali oni treść decyzji. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, iż dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 61/21). Wobec tego, za prawidłowe należy uznać wystosowane przez organ odwoławczy wezwanie do M. G., M. G. i M. G. o wskazanie, czy posiadają wiedzę na temat spadkobierców po zmarłym W. G.. Ani treść uzasadnienia decyzji odwoławczej, ani akta sprawy nie pozwalają jednak skontrolować, na jakiej podstawie Wojewoda ustalił, że spadkobiercami są wskazane w decyzji osoby, tj. M. G. i M. G.. Akta nie zawierają bowiem oświadczeń na temat spadkobierców, do sporządzenia których adresaci wezwań zostali przez organ zobowiązani. Treść uzasadnienia nie dostarcza żadnych informacji, czy organ podjął w tym zakresie jakieś inne działania, które doprowadziły go do ustalenia takiego, a nie innego kręgu spadkobierców. Nie do zaakceptowania zdaniem Sądu jest wyrażony przez Wojewodę pogląd, że uchybienie polegające na braku doręczenia decyzji organu I instancji następcom prawnym zmarłej strony nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. W myśl art. 110 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie decyzji w postępowaniu administracyjnym powinno zatem nastąpić zgodnie z regułami określonymi w art. 39-49b k.p.a., gdyż tylko w takim przypadku będzie ono skuteczne - decyzja zostanie wprowadzona do obrotu prawnego (art. 110 § 1 k.p.a.). Przepisy regulujące doręczenia pełnią funkcję gwarancyjną dla ochrony strony postępowania, szczególną w przypadku doręczania decyzji, od którego zależy związanie organu wydanym indywidualnym aktem administracyjnym. Wyłącznie zatem doręczenie zgodne z regułami przewidzianymi przez ustawodawcę w art. 39-49b k.p.a. winno skutkować wejściem do obrotu prawnego decyzji oraz związaniem organu, jak i strony postępowania treścią decyzji. Tylko taka decyzja wywiera skutki prawne, materialne i procesowe oraz załatwia sprawę administracyjną. Przywołując istotne dla rozstrzygnięcia sprawy orzecznictwo wypada w pierwszej kolejności zauważyć uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2000 r. o sygn. akt FPS 10/00 z aprobującymi glosami A. Bartosiewicza i R. Kubackiego, przywoływaną w aktualnym orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II FSK 3337/16, LEX nr 2251836), z której uzasadnienia wynika, że decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Fakt, że organ administracji do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest nią związany, oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać jeszcze przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bez tego przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymagania formalne), ale niedoręczona nie załatwia sprawy administracyjnej. Nie załatwia tej sprawy, ponieważ nie wiąże ani organu, ani strony (por. uchwałę NSA z 4 grudnia 2000 r. o sygn. akt FPS 10/00, ONSA 2001/2/56, OSP 2002/12/154, M.Podat. 2001/2/2, a także wyrok NSA z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II FSK 3335/16, LEX nr 2251834, wyrok NSA z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II FSK 3336/16, LEX nr 2251835). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy ocenić, że decyzja organu I instancji nie została skutecznie doręczona następcom prawnym zmarłego W. G., a wady tej wbrew twierdzeniom organu nie sanuje fakt, że poznali oni treść decyzji. Raz jeszcze należy podkreślić, że przepisy K.p.a. wiążą skutki w postaci wejścia decyzji do obrotu prawnego, czy otwarcia terminu do złożenia odwołania od daty doręczenia decyzji, a nie od daty, w której strona zapoznała się z jej treścią. Zacytowany przez organ wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2691/17 jest o tyle nieadekwatny, że dotyczy sprawy, w której decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona, natomiast strona podnosiła wyłącznie zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., a polegający na braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W przedmiotowej sprawie spadkobiercom nie tylko nie zapewniono tej możliwości ale przede wszystkim nie doręczono im decyzji organu I instancji. Niezasadny jest natomiast sformułowany w pkt 3 skargi zarzut oparcia się przez organy na uzgodnieniu przeciwpożarowym, sporządzonym niezgodnie z przepisami. W ramach uzasadnienia autor skargi podważał prawidłowość tego uzgodnienia twierdząc, że błędnie zostały wydzielone w projekcie strefy pożarowe, ponieważ komórki lokatorskie powinny stanowić odrębną strefę pożarową. W tym miejscu należy wskazać, że art. 35 ust. 1 P.b. zakreśla ramy kontroli projektu budowlanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wskazując, że organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie wymienionych w tym przepisie opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń, informacji, a także sprawdza posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych. Ustawodawca przyznał zatem organom ograniczoną możliwość badania i ingerowania w zaproponowane rozwiązania projektowe i kształt projektu i zamierzenia inwestycyjnego, zawężoną w zasadzie do zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Bk 783/19: "rozszerzająca interpretacja uprawnień organu, w zakresie kontroli projektu budowlanego dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 p.b., oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (tj. uchylony art. 35 ust. 2 p.b.) i stanowiłaby naruszenie kardynalnej zasady związania organów administracji publicznej prawem." Powyższe przepisy oznaczają, że to na projektancie spoczywa odpowiedzialność za zgodność zaproponowanych rozwiązań projektowych z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, wynikającą z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 4 P.b. Jest on osobą legitymującą się stosownymi uprawnieniami oraz posiadającą odpowiednią wiedzę i doświadczenie w zakresie realizacji obiektów budowlanych, a nadto składa w tym zakresie stosowne oświadczenie, dołączane do projektu budowlanego. W wyroku z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1820/17 NSA stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej związany jest treścią oświadczenia projektanta (stosownie do obowiązującego ówcześnie art. 20 ust. 4 Pr. bud.) o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone takie oświadczenie, a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Spoczywa na nich także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne nie miały zatem uprawnień do badania prawidłowości projektu pod względem wyodrębnienia stref pożarowych, tym bardziej, że projekt był w tym zakresie uzgodniony z uprawnionym rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w dniu 28 kwietnia 2021 r., który do przyjętych rozwiązań nie miał żadnych uwag. Z art. 35 ust. 1 pkt 3a P.b. wynika, że organ jest zobowiązany wyłącznie do sprawdzenia kompletności projektu poprzez weryfikację, czy dołączono wymagane uzgodnienia. Nie ma natomiast uprawnień do weryfikacji poprawności merytorycznej tych uzgodnień. Skoro zatem w obrocie prawnym pozostają uzgodnienia rzeczoznawcy pod względem ochrony przeciwpożarowej, argumentacja skarżącego odnosząca się do nieprawidłowości tych uzgodnień, nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Nie miał racji skarżący, który zarzucając organowi naruszenie § 14 ust. 5 pkt 1 c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że organ nie podał przyczyn, dla których rozwiązanie przyjęte w projekcie jest prawidłowe. Z cyt. zapisu planu wynika nakaz stosowania dachów dwu lub wielospadowych z kalenicą na osi budynku i symetrycznych spadkach połaci dachowych o jednolitym kącie nachylenia od 20° - 40°, o pokryciu ceramicznym lub ceramiczno podobnym (imitacje dachówki) w kolorze czerwonym z dopuszczeniem tarasów na części budynków. Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie w tym zakresie nie dopatrzył się sprzeczności projektu z zapisami planu, stwierdzając, że zaprojektowano dach wielospadowy, o symetrycznych spadkach połaci dachowych o jednolitym kącie nachylenia 20°, wykończony blachówką w kolorze czerwonym. Organ stwierdził ponadto, że kalenicę usytuowano w obszarze osi kompozycyjnej obiektu, równolegle do dłuższego boku budynku, w związku z czym przyjęte rozwiązanie uznano za zgodne z zapisami planu. Oddaleniu podlega zarzut naruszenia § 6 ust. 2 miejscowego planu. Powyższy przepis planu przewiduje zakaz: a) lokalizacji na obszarze objętym planem z wyjątkiem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 PG oraz części terenu 4 ZP położonej w terenie górniczym inwestycji stanowiących przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, na podstawie przepisów odrębnych, odnoszących się do ochrony środowiska, z wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej, dróg i innych urządzeń komunikacji. b) lokalizacji na terenach zabudowy mieszkaniowej, inwestycji stanowiących przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko na podstawie przepisów odrębnych, z wyjątkiem infrastruktury technicznej. Jak słusznie zauważył jednak organ, przepisy odrębne – do których odwołuje się zacytowany powyżej fragment planu – nie przewidują dla spornej inwestycji konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, ponieważ nie spełnia ona przesłanek przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DZ.U.2019.1839 ze zmianami), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, jeśli jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: - 2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, - 4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze. Skoro przedmiotowa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obszar ten nie jest objęty żadną formą ochrony, to w świetle zacytowanego powyżej przepisu tylko inwestycje o powierzchni zabudowy powyżej 4 ha są traktowane jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powierzchnia zabudowy przedmiotowej inwestycji wynosi 0,1056 ha, a zatem z oczywistych względów nie spełnia powyższej definicji i jednocześnie jej lokalizacja nie narusza zakazu wynikającego z § 6 ust. 2 miejscowego planu. Jak zasadnie wskazał organ, przepisy nie dają żadnych podstaw, aby powyższą definicją obejmować kilka odrębnych inwestycji, nawet jeżeli byłyby ze sobą funkcjonalnie powiązane. W ich świetle istotnym elementem jest powierzchnia zabudowy danego przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie za przedsięwzięcie należy uznać wyłącznie inwestycję objętą wnioskiem, a nie również inne inwestycje tego samego dewelopera. Niezasadny był również zarzut związany z niewystarczającą wielkością zaprojektowanego placu zabaw. Przepis § 40 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków stanowi, że w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Dalsze przepisy przewidują wymogi dotyczące nasłonecznienia oraz minimalnych odległości placów zabaw od linii rozgraniczających ulicę, okien oraz miejsc gromadzenia odpadów. Choć zdaniem skarżących "stwierdzenie, że przepisy nie nakładają wytycznych w zakresie rozmiaru placu zabaw jest nie do zaakceptowania" – tak właśnie jest. Przytoczony przepis nie określa wymaganej wielkości placu zabaw dla dzieci, ale posługuje się pojęciem nieostrym "stosownie do potrzeb użytkowych". Praktycznie oznacza to, że kwestia wielkości placu zabaw leży w gestii projektanta, który powinien brać pod uwagę potrzeby i możliwości obszarowe terenu zabudowy. W tej sytuacji zablokowanie inwestycji z uwagi na zbyt mały rozmiar placu zabaw nie miałoby oparcia w żadnych przepisach i byłoby ze strony organu nadużyciem. W uzasadnieniu skargi zarzucono ponadto, że inwestor ignoruje kwestie drogi i nie zapewnia ciągłości szlaku drożnego sąsiadów do drogi publicznej. W odpowiedzi podkreślić należy, że nie jest rzeczą ani obowiązkiem inwestora zapewnienie właścicielom sąsiadujących nieruchomości przejazdu w zakresie, który nie wynika z gruntowych obciążeń ustanowionych na nieruchomości inwestora. Jak wynika z projektu inwestor uwzględnił służebność obciążającą jego nieruchomość względem działek o nr [...], [...] zapewniając wolny pas o szerokości 3 m, a zatem odpowiedniej do ewentualnego przejazdu. Jednocześnie wyrażone w skardze obawy, że przejazd ten zostanie w przyszłości zabudowany lub ogrodzony nie mogą uzasadniać zablokowania inwestycji. Ponadto należy podkreślić, że wzdłuż przeciwległej granicy działki inwestora biegnie narzucony przez plan ciąg pieszo jezdny łączący działki [...], [...] z ul. [...], a który inwestor w granicach swojej działki planuje wykonać. Oznacza to, że dostęp działki [...] do drogi publicznej będzie nie tylko utrzymany ale nawet poprawiony, właściciel tej działki będzie miał zapewniony dostęp do ul. [...] poprzez urządzoną nawierzchnię utwardzoną. Reasumując, choć merytoryczne zarzuty względem zaakceptowanego przez organy projektu budowlanego okazały się niezasadne, gdyż planowane przedsięwzięcie nie narusza zapisów miejscowego planu, ani istniejących służebności gruntowanych, a także zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw pożarowych, to naruszenie proceduralne polegające na braku doręczenia spadkobiercom jednej ze stron postępowania decyzji organu I instancji wymagało powtórzenia procedury. W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji ustali krąg spadkobierców po W. G., a następnie zapewni im czynny udział w postępowaniu, umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, a następnie prawidłowo doręczy im decyzję. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a