II OSK 9/26

Dnia 9 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 445/25 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr P-1.4131.117.2025.AKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 9 października 2025 r., II SA/Sz 445/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w S. (Rada, organ planistyczny) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego (Wojewoda) z 29 kwietnia 2025 r. nr P-1.4131.117.2025.AKS, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] – gmina S., – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, w/w rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024, poz. 1465 ze zm.; Usg), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z 26 marca 2025 r., Nr XIII/109/2025 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała, plan, MPZP). 2.2. W wyroku przywołano, że w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 Usg, w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wojewoda podkreślił, że w art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024, poz. 1130; Upzp), przewidziano dwa podstawowe kryteria oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: po pierwsze przesłankę materialnoprawną odnoszącą się do zasad sporządzania planu miejscowego, a po drugie przesłankę formalnoprawną dotyczącą zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu (tryb sporządzania planu). Wojewoda zaznaczył, że procedura sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko została obwarowana przez ustawodawcę m. in. konkretnymi wymogami określonymi w art. 51 i nast. ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2024, poz. 1112; Uioś). 2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Sz 445/25 kolejno wskazano, że z akt zawartych w dokumentacji planistycznej wynika, że pismem z 30 stycznia 2024 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie (RDOŚ) uzgodnił zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek objętych projektowanym MPZP, wymieniając obowiązkowe zagadnienia, które należy uwzględnić w ww. prognozie. Burmistrz Gminy i Miasta S. zobligowany był zatem sporządzić prognozę oddziaływania na środowisko nie tylko zgodnie z wytycznymi zamieszczonymi w Uioś, ale również ze wskazówkami, jakie wynikały z powyższego uzgodnienia. Nadto na organie tym – stosownie do art. 54 ust. 1 Uioś – ciążył obowiązek poddania opiniowaniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko przez RDOŚ, na zasadach określonych w Upzp. 2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie RDOŚ, któremu przedstawiono do zaopiniowania projekt planu wraz z prognozą, w piśmie z 28 maja 2024 r. poinformował Burmistrza, że nie może zająć jednoznacznego stanowiska w przedmiocie zaopiniowania przedłożonego projektu miejscowego planu, albowiem załączona prognoza nie wypełniać ma uzgodnionego uprzednio zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. RDOŚ podniósł, że charakterystyka przyrodnicza zawarta w prognozie jest zbyt ogólna, nieprecyzyjna i odnosi się do całej gminy S., a nie konkretnie do rozpatrywanego fragmentu przeznaczonego pod opracowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto prognoza nie zawiera informacji o konkretnych gatunkach zwierząt i roślin występujących na wskazanych terenach. Mając na względzie powyższe organ wykonawczy przedstawił do zaopiniowania uzupełnioną prognozę oddziaływania na środowisko. Pismem z 19 lipca 2024 r. RDOŚ zarzucił skorygowanej prognozie, że nie zawiera ona listy gatunków zwierząt występujących w granicach terenów objętych planem, co powoduje niemożność oceny, czy z powodu emisji hałasu zachwiana zostanie liczebność populacji któregokolwiek z występujących na tym obszarze gatunków zwierząt. Uchybienia prognozy skutkowały tym, że ww. organ uzgadniający ponownie nie mógł zająć jednoznacznego stanowiska w sprawie zaopiniowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru powyższe oznacza, że uchwała została podjęta bez wymaganej opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, co w rezultacie stanowi naruszenie art. 17 pkt 4 i pkt 6 lit. a tiret trzecie Upzp, co z kolei uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały. Wojewoda zaakcentował, że obowiązkiem organu gminy nie jest złożenie wraz z projektem planu miejscowego dowolnej prognozy oddziaływania na środowisko, ale takiej, która została sporządzona zgodnie z wymogami wynikającymi art. 53 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 Uioś. 3.1. Dalej w wyroku II SA/Sz 445/25 przywołano, że pismem z 28 maja 2025 r. Rada zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono, że organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze niezgodnie z prawem, tj.: a) naruszając art. 28 ust. 1 Upzp – bez rozważenia i wskazania czym jest, i na czym polega istotność naruszenia trybu (bądź zasad) sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego; b) nie wskazując, czy Burmistrz S. naruszył przepisy Upzp, czy też przepisy Uioś – mieszając w zasadzie tryb sporządzania planu miejscowego z procedurą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko; c) pomijając brzmienie przepisów art. 24-25 Upzp – przyjmując w istocie, że organy współdziałające w procedurze sporządzania planu miejscowego na etapie jego opiniowania i uzgadniania mogą wzywać do uzupełniania "dokumentów planistycznych" pod rygorem braku przedstawienia stanowiska; d) pomijając brzmienie przepisu art. 54 ust. 3 Uioś – przyjmując, że RDOŚ może nie wyrażać stanowiska, co stanowić ma o braku możliwości prowadzenia dalszej procedury planistycznej; e) nie dostrzegając różnicy pomiędzy uzgodnieniem, a opinią dotyczącą projektu planu miejscowego i wpływu tychże form działania administracji publicznej na ostanie się planu miejscowego w obrocie prawnym. 3.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo podniósł, że powołany w skardze przepis art. 17 pkt 6 lit. a tiret trzecie Upzp nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na konieczność uzyskania opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska na podstawie art. 54 ust. 1 Uioś. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie skargę uwzględnił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ gminy zwrócił się do RDOŚ o wyrażenie opinii przedstawiając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, to niewyrażenie opinii w zakreślonym ustawą terminie wywołało skutek, o którym mowa w art. 25 ust. 2 Upzp, a upływ prawidłowo wyznaczonego terminu 15 dni spowodował bezskuteczność dalszych czynności. Nie ma przy tym racji Wojewoda wywodząc, że przedstawienie prognozy, która nie spełniała oczekiwań RDOŚ należy uznać za równoznacznie z jej nieprzedstawieniem w ogóle. Sąd pierwszej instancji zauważył, że prognoza została sporządzona i przekazana RDOŚ wraz z projektem planu. Okoliczność, że nie zawierała ona wszystkich oczekiwanych przez organ opiniujący informacji – zdaniem tegoż sądu – nie przesądza, jak chciałby tego Wojewoda, o tym, że prognozy nie sporządzono. 4.3. Zdaniem sądu a quo ujawnione braki, czy nieścisłości w dokumencie przedstawionym przez organ gminy powinny spowodować reakcję RDOŚ w zakreślonym przez Burmistrza terminie, czy to poprzez wezwanie do ich uzupełnienia, czy to przez wskazanie, że organ opiniujący nie może zająć stanowiska w oparciu o przedłożone dokumenty. Temu służy termin wyznaczony do wyrażenia opinii. Gdyby zatem RDOŚ w terminie 15 dni wystąpił do Burmistrza wskazując, że prognoza nie spełnia jego oczekiwań, to wówczas brak właściwej reakcji na tego rodzaju informację mógłby pozwolić na przyjęcie, że brak opinii nastąpił z przyczyn niezależnych od organu opiniującego, a powodem tego stanu rzeczy była wadliwie sporządzona prognoza. W ocenie sądu pierwszej instancji w omawianym wypadku reakcja RDOŚ nastąpiła za późno, po upływie terminu wyznaczonego do zajęcia stanowiska, a to z kolei spowodowało uznanie, iż projekt MPZP został zaopiniowany milcząco. Tym samym WSA w Szczecinie stwierdził, że nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem postępowanie organu gminy nie naruszyło prawa. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa), zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa, przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 25 ust. 1 i 2 Upzp w związku z art. 54 ust. 3 Uioś, które polegało na przyjęciu, że skoro organ gminy zwrócił się do RDOŚ o wyrażenie opinii przedstawiając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą, to niewyrażenie opinii w zakreślonym terminie wywołało skutek, o którym mowa w art. 25 ust. 2 Upzp, a upływ prawidłowo wyznaczonego terminu 15 dni spowodował bezskuteczność dalszych czynności. 5.3. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5.4. Wojewoda oświadcza, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. 5.5. Wojewoda stoi nadal na stanowisku, że podczas sporządzania przedmiotowego planu nie wykonano kompletnej prognozy oddziaływania na środowisko, której wykonanie wraz z projektem planu miejscowego jest obowiązkiem organu planistycznego wynikającym z art. 17 pkt 4 Upzp. 5.6. W piśmie procesowym z 19 stycznia 2026 r. działający w imieniu Rady, profesjonalny jej pełnomocnik, wnosił o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 2) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że Rada Miejska w S. zrzeka się rozprawy. Zdaniem Rady, RDOŚ zobowiązany był do samodzielnej oceny udostępnionego mu projektu planu przez pryzmat przysługujących mu kompetencji, w tym do rozpoznania formy współdziałania, którą należy się posłużyć, bez względu na stopień "kompletności" prognozy oddziaływania na środowisko i winien był zająć stanowisko w zakreślonym terminie opierając się na dokumentach przesłanych do zaopiniowania przez Burmistrza S. lub żądając ich uzupełnienia w zakreślonym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 6.3. Podniesienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa jest nieporozumieniem i stanowi oczywisty błąd autora środka odwoławczego, będącego wszak fachowym pełnomocnikiem procesowym, co wynika z oznaczenia na skardze kasacyjnej. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa stanowi podstawę dla sądu administracyjnego uwzględnienia skargi, gdy jej przedmiotem jest decyzja lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, przeto akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 Ppsa. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze, zatem akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na taki rodzaj aktu uchyla go, stosując przepis art. 148 Ppsa. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze powołał się w swym uzasadnieniu oczywiście nieprawidłowo na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, który także jest podstawą uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, gdy jej przedmiotem jest decyzja administracyjna lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym. Ta oczywista wadliwość w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji nie usprawiedliwia w żadnym razie nietrafności zarzutu kasacyjnego i podniesienia przez Wojewodę zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa. 6.4. Istota sprawy została trafnie dostrzeżona przez sąd pierwszej instancji i sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi, czy upływ terminu określonego w art. 25 ust. 1 Upzp w realiach przedmiotowej sprawy wywołał skutek, o którym mowa w art. 25 ust. 2 Upzp, czyli milczące zaopiniowane przez RDOŚ projektu MPZP. Nie zostało w skardze podważone – zdaniem Sądu Naczelnego – ustalenie sądu pierwszej instancji, że Burmistrz Gminy S. przedstawił RDOŚ projekt planu wraz z dokumentem określonym jako prognozowania oddziaływania tegoż planu na środowisko pismem doręczonym organowi współdziałającemu w dniu 30 kwietnia 2024 r. Niesporne jest, że w piśmie Burmistrza zakreślono termin 15 dni na wyrażenie opinii. Bezspornie RDOŚ w tak ujętym terminie nie zajął stanowiska, skoro dopiero pismem z 28 maja 2024 r. uznał, że wobec jego oceny merytorycznej przedłożonej prognozy nie był w stanie wyrazić swej opinii odnośnie projektu planu. Słusznie sąd a quo uwypuklił, że organ współdziałający w procedurze uchwalania planu mógł – stosownie do art. 25 ust. 1a Upzp – wystąpić do burmistrza o zmianę terminu określonego przez organ gminy na przedstawienie opinii. Trafnie sąd pierwszej instancji zwrócił przeto uwagę na skutki, które przepis art. 25 ust. 1 Upzp wiąże z brakiem nieprzedstawienia stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy, w terminie określonym w art. 25 ust. 1 Upzp, skoro organ współdziałający nie zwrócił się o jego zmianę. Skutkiem zaniechania organu współdziałającego jest przyjęcie, iż doszło m. in. do zaopiniowania projektu planu, w trybie tzw. milczącego współdziałania. Nie miało zatem znaczenia działanie RDOŚ wyrażone w piśmie tego organu z 28 maja 2024 r. odnośnie oceny meriti przedłożonej prognozy oddziaływania planu na środowisko, skoro uprzednio skutek milczącego współdziałania, o którym mowa w art. 25 ust. 2 Upzp nastąpił. Z wyłuszczonych względów słusznie sąd pierwszej instancji ocenił, że nietrafna było konstatacja organu nadzoru, jakoby uchwalenie planu nastąpiło bez obligatoryjnego współdziałania z RDOŚ. To zaś oznacza, że co do reguły uzasadnione było uwzględnienie skargi. 7.1. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie – mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ten ostatni przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie, skoro zaskarżony wyrok – mimo częściowo błędnego uzasadnienia odnośnie wskazania przez sąd pierwszej instancji podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia – odpowiadał prawu. 7.2. Powyższe ustalenia prowadziły do wniosku o zasadności oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Ppsa.