I SA/Wa 2386/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem [...] z [...] lipca 2022r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 127 § 3 oraz art. 61a § 1 kpa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2022r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego (dalej jako wojewoda) z dnia [...] września 2013r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta S., objętej księgą wieczystą [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną decyzji wojewody z [...] września 2013r. był art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej jako ustawa). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji wojewody zwróciło się Przedsiębiorstwo [...] S.A. w S. (obecnie sp. z o.o., dalej jako skarżąca/spółka) jednak podmiot ten, w ocenie organu, nie wykazał interesu prawnego w sprawie, a więc nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa. Organ przywołał art. 157 § 2 kpa i art. 28 kpa i wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednostka samorządu terytorialnego, która mienie to przejęła. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tymczasem, jak podał organ, do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2013r. nie zostały dołączone żadne dokumenty potwierdzające na dzień 27 maja 1990r. tytuł prawny Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w S. do skomunalizowanej nieruchomości, na wezwanie organu o nadesłanie dokumentu potwierdzającego/wykazującego tytuł prawny do ww nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] - spółka przesłała odpis porozumienia o przekazaniu nieruchomości pod numerem ewidencyjnym [...], [...] i [...], zawartego pomiędzy R.J., działającym w imieniu Przedsiębiorstwa [...] S.A. w S., a J.S.. Z umowy tej jednakże wynika, że nieruchomości w niej wskazane, stanowiły przedmiot posiadania samoistnego J.S., nie zaś jego własność. Z przesłanych dokumentów nie wynika ponadto, że którakolwiek z ww. działek odpowiada skomunalizowanym działkom, ani nie potwierdzają one tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości, w tym prawa zarządu. W skardze na ww postanowienie spółka zarzuciła ministrowi: - naruszenie prawa materialnego, tj. art 191 kc, poprzez przyjęcie, iż w skład mienia podlegającego komunalizacji wchodzi wyłącznie nieruchomość gruntowa z wyłączeniem mienia trwale połączonego z gruntem; - naruszenie prawa materialnego, tj. art 336 kc poprzez przyjęcie, iż uznanie w dokumentacji źródłowej strony skarżącej za posiadacza samoistnego (dokumentacja dyrektora R.J.) świadczy o tym, iż strona nie dysponowała prawem własności, podczas gdy posiadanie samoistne jest najbardziej charakterystyczną i typową manifestacją nieograniczonego prawa własności właśnie; - błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do składników mienia, które stałyby na przeszkodzie komunalizacji; - naruszenie zasady swobodnej oceny dowodu i błąd w jej ocenie, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów włączonych do postępowania, składanych w toku postępowania, którymi strona nie dysponowała na wcześniejszym etapie postępowania. Wskazując na powyższe, skarżąca spółka wniosła uchylenie skarżonego postanowienia MSWiA i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, ów interes prawny może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. W kontrolowanej sprawie, Sąd przyjął, że organ zasadnie zanegował interes prawny skarżącej spółki. Nie wykazała ona prawa własności ww nieruchomości w dacie komunalizacji a tylko ten moment jest istotny z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca nie wykazała się prawem własności ani w dacie komunalizacji (1990) ani też wcześniej czy później, samo zaś posiadanie nieruchomości, nie poparte dokumentem potwierdzającym prawo własności nie potwierdza prawa własności. Zasadnie zatem organ zanegował jej prawo do skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego. W konsekwencji nie można zarzucić ministrowi naruszenia art. 28 kpa. W kontrolowanej sprawie nie można też zarzucić ministrowi naruszenia art 191 kc, gdyż organ nie rozpoznawał istoty sprawy, nie orzekał o komunalizacji czy o nieruchomości bądź jej składnikach lecz jedynie oceniał czy wniosek skarżącej może skutecznie zainicjować postępowanie nadzorcze nad opisaną we wniosku decyzją komunalizacyjną. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan prawny nieruchomości istniejący w dacie komunalizacji tj. 27 maja 1990r. W tej dacie i w dacie orzekania deklaratoryjną decyzją wojewody (2013) – w księdze wieczystej prowadzonej dla ww nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Organ orzekający o komunalizacji ani organ nadzoru nie naruszyły zatem prawa gdyż wpisem w księdze wieczystej organy są związane na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2204, dalej ukwh). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można organowi administracji zarzucić rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy orzeka będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej. Wszelkie spory dotyczące ochrony własności i innych praw rzeczowych, jak i ochrona posiadania zostały w istocie wyłączone z postępowania komunalizacyjnego, nie powinny być zatem przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym, o czym w istocie przesądził ustawodawca w art. 19 ustawy. Jak wskazano, roszczenia takie mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. W konsekwencji zadaniem organu nie jest "przesłankowe" negowanie wpisów w księdze wieczystej, zależnie bądź niezależnie od twierdzeń strony. Gdy zaś chodzi o samoistne posiadanie nieruchomości, to istotnie, stanowi ono przejaw prawa własności, jednak tego prawa nie legitymizuje. Dla wykazania interesu prawnego w sprawie, spółka powinna przedstawić zatem dokument potwierdzający prawo własności na 27 maja 1990r. (np. postanowienie Sądu powszechnego o zasiedzeniu nieruchomości), co nie miało miejsca. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt. 3 ppsa.