VII SA/Wa 1139/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, Protokolant: specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej H. [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2023 r. nr 310/23 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z 16 marca 2023 r., nr 310/23, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej: "Wspólnota") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") z [...] października 2022 r., nr [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że sprawa stanu technicznego muru oporowego była już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz sądami administracyjnymi. Na ostatnim etapie sprawy, MWINB decyzją z 19 kwietnia 2021 r., nr 462/21 utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] listopada 2020 r., nr [...], nakazującą Wspólnocie usunięcie - w terminie 8 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym muru oporowego, usytuowanego pomiędzy działką nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...], a działką nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w W., poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na usunięciu warstwy zbrojącej z dylatacji muru oporowego; oczyszczenie i osuszenie dylatacji; umieszczenie sznura dylatacyjnego w szczelnie dylatacji i wypełnienie kitem trwale plastycznym. WSA w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1316/21, uchylił rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego. Przeprowadzone 18 stycznia 2022 r., przez PINB oględziny, potwierdziły występowanie licznych spękań kwestionowanego muru. PINB pismem z [...]maja 2022 r., zwrócił się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] o wskazanie, czy Wspólnota legitymuje się umową dzierżawy działki nr ewid. [...] obręb [...], lub jaki ewentualnie tytuł prawny przysługuje jej obecnie do ww. nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie z 24 maja 2022 r., przedłożono umowę dzierżawy zawartą 5 lutego 2021 r., pomiędzy Miastem [...], a Wspólnotą. Decyzją z [...] października 2022 r., nr [...], PINB nakazał Wspólnocie usunięcie wskazanych powyżej nieprawidłowości w stanie technicznym spornego muru oporowego. Wspólnota reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu powiatowego. W ocenie MWINB, organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał oceny zebranego materiału zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. MWINB wyjaśnił, że z ekspertyzy technicznej nr [...] sporządzonej przez mgr inż. E.K. jednoznacznie wynika, że w murze oporowym, usytuowanym pomiędzy działką nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...], a działką nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] występują nieprawidłowości związane z jego stanem technicznym, które wymagają usunięcia. W przedmiotowym opracowaniu stwierdzono nieprawidłowe wykończenie dylatacji muru od strony działki nr ewid. [...] i [...]. Od strony działki nr ewid. [...] dylatacja została zaklejona warstwą zbrojącą: siatką z włókna szklanego zatopionej w zaprawie naprawczej PCC. Bujna zieleń (bluszcz bezpośrednio na murze, tuje) od strony tej działki spowodowała miejscowe odparzenia tej zaprawy. Ponadto na całej długości muru oporowego na wysokości 40 cm ponad terenem została wykonana nadbudowa stanowiąca podmurówkę pod ogrodzenie, która jest szersza od muru oporowego o ok. 10 cm. Wynikiem takiego stanu rzeczy jest spękanie poziome widoczne na murze od strony działki nr ewid. [...] (pkt 6 opracowania). W ocenie autorki, w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości należy usunąć warstwę zbrojącą z dylatacji muru oporowego, oczyścić i osuszyć dylatację, a także umieścić sznur dylatacyjny w szczelinie dylatacji i wypełnić kitem trwale plastycznym (pkt 8 opracowania). Nieprawidłowości stanu technicznego muru oporowego stwierdzone zostały również w trakcie przeprowadzonych oględzin w 2004 r., 2017 r. oraz 2022 r. W protokole nr [...] z [...] maja 2004 r. stwierdzono, że w odległości 11 m od naroża północno - zachodniego posesji [...] widoczne jest pęknięcie muru na całej wysokości. Na wysokości ok. 40 cm poniżej górnej krawędzi muru od strony posesji [...] widoczne jest poziome zarysowanie muru począwszy od pionowego pęknięcia na długości powyżej 3,5 m. W protokole nr [...] z [...] grudnia 2017 r., wskazano, że na ww. murze występuje obustronne spękanie pionowe 3 mm widoczne od strony wschodniej na całej wysokości oraz spękanie poziome wierzchniej wyprawy. Spękanie poziome występuje na wysokości przylegającej po drugiej stronie muru gruntu i ma długość ok 4 m (szerokość do 1,5 mm). Na murze występują również w innych miejscach włosowate spękania powierzchni, a w miejscu poziomego spękania odspojony tynk ulega obkruszaniu na nieznacznej powierzchni. Z kolei, w protokole nr [...] z [...] stycznia 2022 r. potwierdzono, że ww. mur nosi liczne ślady spękań. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób odpowiadający zaleceniom wynikającym z ekspertyzy technicznej nr [...]. Materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na nieodpowiedni stan techniczny spornego muru oporowego, co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Dokonana analiza porównawcza ww. ekspertyzy oraz treści decyzji PINB wykazała, że zakres prac naprawczych określonych przez organ powiatowy odpowiada zakresowi prac zaleconych przez eksperta, które według osoby posiadającej stosowne uprawnienia (konstrukcyjno-budowlane) są wystarczające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (w ekspertyzie wskazano co prawda również na konieczność usunięcia roślinności pnącej się po murze, lecz kwestia ta wykracza poza strefę zainteresowania organów nadzoru budowlanego). Zgodnie z art. 66 Pr. bud., organ w treści wydanej decyzji powinien określić zakres stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego obiektu oraz termin ich likwidacji - co organ I instancji uczynił. Prawidłowo określono również adresata nałożonych decyzją obowiązków. Obowiązki związane z zapewnieniem użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska, jak również związane z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym są obowiązkami spoczywającymi na właścicielu lub zarządcy. WSA w Warszawie w wyroku z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 196/19 podniósł, że na gruncie badanej sprawy istnieje szereg przesłanek faktycznych wskazujących na to, że mur oporowy powstał wraz z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (na co zwróciła również uwagę Z. K. w protokole nr [...] z przeprowadzonych [...] maja 2004 r. oględzin), znajdującym się obecnie w zarządzie Wspólnoty. Po drugie, w odpowiedzi na postanowienie PINB z [...] stycznia 2018 r., nr [...] to Wspólnota przedłożyła do akt sprawy (przy piśmie z 22 marca 2018 r.) wymaganą nim ekspertyzę techniczną muru oporowego, poczuwając się tym samym do odpowiedzialności za jego stan techniczny. Nie bez znaczenia dla wskazania adresata nakładanych zaskarżoną decyzją obowiązków mają również różnice wysokości terenu pomiędzy działkami nr ewid. [...] (przy ul. [...]) i nr ewid. [...] (przy ul. [...]). Z protokołu oględzin nr [...] z [...] maja 2004 r. (oraz przedłożonej ekspertyzy technicznej nr [...]) wynika, że w granicy posesji przy ul. [...] od strony zachodniej wybudowany jest mur oporowy o wysokości 140 cm powyżej poziomu terenu posesji przy ul. [...] i wysokości 30 cm od strony budynku mieszkalnego przy ul. [...]. MWINB podniósł, że mur oporowy zapobiega osuwaniu się gruntu oraz spływu wód opadowych z nieruchomości przy ul. [...] na nieruchomość przy ul. [...] (działka nr ewid. [...] położona jest wyżej, niż działka nr ewid. [...]). Mur wykonany został w celu ustabilizowania gruntu wobec różnic jego wysokości, co daje racjonalne podstawy do tego, że podmiotem zainteresowanym jego istnieniem jest Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Mur oporowy musiał powstać najpóźniej wraz z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. Wynika to z faktu znacznej różnicy terenów pomiędzy obiema nieruchomościami i tym, że na tej działce, której poziom terenu jest wyższy. usytuowany jest budynek mieszkalny. Na mapie sytuacyjno - wysokościowej z 12 września 1968 r. (załącznik do projektu budowlanego budynku mieszkalnego przy ul. [...]) ujawnione zostały różnice pomiędzy poziomem gruntu działki inwestycyjnej, a działką ewid. nr [...]. W pobliżu działki sąsiedniej poziom gruntu działki nr ewid. [...] wynosił 12.40, 11.07 i 11.10, zaś działki nr ewid. [...] odpowiednio 11.07, 10.91, 10.98 i 11.14. Z kolei zakres inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego obejmował całą działkę nr ewid. [...], zatem roboty ziemne w ramach inwestycji musiały być prowadzone na całej działce, w tym w granicy z działką nr ewid. [...]. Wspólnota jest zaś obecnym dzierżawcą działki nr ewid. [...] obręb [...]. Z załączonej do pisma Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z [...] maja 2022 r. umowy, wynika, że [...] lutego 2021 r. Miasto [...] wydzierżawiło Wspólnocie częściowo zabudowany grunt stanowiący ww. działkę ewidencyjną. Umowa zawarta została na okres od 1 lutego 2021 r. do 31 stycznia 2024 r. (fakt dzierżawienia opisywanej nieruchomości potwierdza również sama skarżąca w złożonym odwołaniu). Zgodnie z umową, dzierżawca, tj. Wspólnota Mieszkaniowa [...] zobowiązany jest do utrzymania w należytym stanie budynków i innych urządzeń znajdujących się na nieruchomości, dokonywania własnym kosztem remontów niezbędnych do zachowania ich w stanie niepogorszonym oraz zabezpieczenie istniejących znaków osnowy geodezyjnej - wznowienie ich w przypadku zniszczenia (§ 8 pkt 5 umowy). Powyższe potwierdza, że Wspólnota posiada status zarządcy i tego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 Pr. bud., na którym ciąży obowiązek utrzymania go w należytym stanie. Odnośnie zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazujących na art. 154 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dalej: "k.c.", mający stanowić (w ocenie Wspólnoty) podstawę dla nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości muru również na Miasto [...] – MWINB wyjaśnił, że w badanej sprawie krąg adresatów decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr bud., wyznacza art. 61 tej ustawy, którego brzmienie nie nasuwa wątpliwości. Orzekanie przez organ powiatowy w oparciu o regulację zawartą w art. 154 k.c., byłoby zabiegiem nieuprawnionym. Podstawa prawna aktu administracyjnego nie może być kształtowana w sposób dowolny, z pominięciem norm prawa materialnego. MWINB dodał, że organy nadzoru budowlanego już raz skierowały nakazy związane ze stanem technicznym spornego muru do właścicieli obu sąsiadujących nieruchomości (decyzja MWINB nr 1641/18 z 22 listopada 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2018 r., nr [...]). Takie rozstrzygnięcie sprawy nie znalazło aprobaty WSA w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 196/19, uchylił obie decyzje, nie znajdując uzasadnienia w odwoływaniu się do przepisów prawa cywilnego, w tym art. 154 k.c. Zatem nieuprawnione jest ponowne nałożenie obowiązków w decyzji administracyjnej solidarnie na właścicieli obu sąsiadujących ze sobą działek. Z tą decyzją nie zgodziła się Wspólnota, wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na 24 kwietnia 2023 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu zarzuciła: "1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 6 i 8 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tj. z dnia 16 marca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako "KPA", poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów administracji publicznej w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście ustalenia w rozpoznawanej sprawie podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym muru oporowego usytuowanego na granicy dwóch odrębnych działek, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej jako "PrBud") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i skierowanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego wyłącznie do dzierżawcy jednej nieruchomości pomiędzy którymi znajduje się obiekt budowlany z zupełnym pominięciem właściciela sąsiedniej nieruchomości, - art. 47 § 1 i 2 KC oraz art. 48 KC poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie obiektu budowlanego w postaci muru oporowego znajdującego się na granicy dwóch odrębnych nieruchomości za część składową każdej z tych graniczących nieruchomości, - art. 191 KC poprzez jego niezastosowanie i rozciągnięcie prawa własności wyłącznie jednej nieruchomości na obiekt budowlany usytuowany na granicy dwóch nieruchomości i będący częścią składową obu tych nieruchomości". Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisała przebieg postępowania. Podniosła, że organy I i II instancji (związane art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), mają obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego, czego nie uczyniły i tym samym naruszyły podstawowe zasady, określone ww. przepisami k.p.a. Organ odwoławczy, powtarzając wyłącznie wnioski i twierdzenia organu powiatowego, błędnie ustalił w oparciu o art. 61 Pr. bud., właściciela obiektu budowlanego, na którym spoczywa obowiązek utrzymania spornego obiektu w należytym stanie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy jedynie powielił argumenty organu I instancji, wskazane w treści uzasadnienia decyzji odnośnie okresu czasu, w którym został zbudowany mur oporowy oraz różnicy poziomów wysokości gruntu pomiędzy działką nr ewid. [...] z obrębu [...] w przy ul. [...], a działką nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., które to argumenty w ocenie organu II instancji uzasadniają uznanie skarżącej Wspólnoty, jako dzierżawcy działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w przy ul. [...] za podmiot zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym muru oporowego. W aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dokumentu, czy innego dowodu wskazującego wprost, że mur oporowy posadowiony na granicy działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w przy ul. [...] i działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. jest wyłączną własnością właściciela nieruchomości nr ewid. [...] z obrębu [...] w przy ul. [...]. Skoro nie ma dowodu wprost potwierdzającego takie twierdzenie - należy odwołać się do ogólnych zasad własności, uregulowanych przepisami Kodeksu cywilnego. W myśl art. 48 § 1 k.c., budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane należą do części składowych nieruchomości. Z kolei, zgodnie z art. 47 § 1 k.c., część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Art. 191 k.c., stanowi, że własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Jeżeli mur oporowy jest trwale z gruntem związany, to stanowi część składową nieruchomości gruntowej i nie może być odrębnym przedmiotem prawa własności. Jeżeli mur oporowy położony jest w granicy pomiędzy dwiema nieruchomościami, stanowi część składową obu tych nieruchomości. Jeśli obiekt budowlany ma więcej niż jednego właściciela, to nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, przy czym nie mają tu znaczenia ani proporcje, w jakich własność przysługuje każdemu ze współwłaścicieli, ani wielkość faktycznie ponoszonych przez nich kosztów utrzymania nieruchomości. W konsekwencji, niezależnie od tego, w jakich proporcjach mur oporowy stanowi część składową graniczących ze sobą z nieruchomości - nakaz usunięcia nieprawidłowości w jego stanie technicznym, należy skierować do wszystkich właścicieli nieruchomości, na granicy której jest usytuowany (na powyższe stanowisko skarżąca przytoczyła fragmenty orzecznictwa sądów administracyjnych). W ocenie skarżącej, wszelkie ogrodzenia czy mury oporowe położone pomiędzy nieruchomościami stanowią części składowe wszystkich nieruchomości pomiędzy którymi są one posadowione. Oznacza to, że właścicielami takich obiektów budowlanych są właściciele wszystkich nieruchomości, pomiędzy którymi położone są obiekty budowlane. Organ administracji publicznej jednoznacznie wskazał, że mur oporowy wymagający naprawy usytuowany jest pomiędzy działką nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...], której dzierżawcą jest skarżąca, a działką nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Stanowi on zatem część składową zarówno działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., jak i część składową działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Właścicielami obiektu budowlanego wskazanego w zaskarżonej decyzji powinni być zatem właściciel działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...], jak i właściciel/zarządca działką nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Organ administracji publicznej w sposób prawidłowy ustalił właściciela - w tym przypadku dzierżawcę działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Zupełnie zaś pominął okoliczność, że obiekt budowlany usytuowany jest pomiędzy dwiema nieruchomościami. Brak jest podstaw prawnych, aby za podmiot zobowiązany do naprawy muru oporowego na podstawie art. 61 Pr. bud. uznać wyłącznie skarżącą, jako dzierżawcę działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...], zupełnie zaś pominąć, jako adresata decyzji właściciela działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Takie stanowisko jest bez wątpienia sprzeczne z art. 61 Pr. bud., w zw. z art. 47 i 48 k.c., oraz art. 191 k.c., jak również z jednolitym orzecznictwem sądowym, zapadłym w sprawach o analogicznym stanie faktycznym. Skarżąca za nieprawidłowe uznała stanowisko organu odwoławczego, jakoby w pierwszym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tej sprawie, zakończonym decyzją MWINB z 22 listopada 2018 r., nr 1641/18, utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2018 r., nr [...], nakładającą obowiązek naprawy przedmiotowego muru oporowego na właścicieli obu sąsiadujących nieruchomości nie znalazła aprobaty WSA w Warszawie. Skarżąca wyjaśniła, że organ pominął okoliczność, że wyrok WSA uchylający tę decyzję został wydany w oparciu o zupełnie inne okoliczności faktyczne. Rozstrzygnięcie sądu zapadło bowiem w 2019 r., kiedy to Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie była właścicielem nieruchomości, ani nawet jeszcze jej dzierżawcą. Organ sam bowiem wskazał, że umowa dzierżawy pomiędzy Wspólnotą a właścicielem nieruchomości, tj. Miastem [...] została zawarta dopiero w 2021 r. Tym samym Wspólnota w 2019 r., nie mogła zostać obciążona obowiązkiem wynikającym z art. 61 Pr. bud. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja – i decyzja organu I instancji – były prawidłowe, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że organa obu instancji orzekały w tej sprawie w warunkach związania (art. 153 p.p.s.a.) oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postepowania, zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1316/21 oraz – na co zwrócił uwagę w ww. wyroku WSA w Warszawie – wyroku WSA w Warszawie z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 196/19. Zgodnie z ww. art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przypomnieć też w niniejszej sprawie należy, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy (art. 170 p.p.s.a.). Elementem zaś składowym wyroku jest również jego uzasadnienie, a tym samym związanie powyższe w szczególności dotyczy ustalonych przez sąd prawotwórczych faktów. Ponadto, zgodnie z art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych, wydanych w ponownie prowadzonym – wobec wyroku sądu administracyjnego – postepowaniu obejmuje co do zasady to, czy organ dostosował się do sądowej oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postepowania. W ostatnim z ww. wyroków Sąd ocenił, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy organ mógł ustalić, kto jest właścicielem przedmiotowego muru oporowego, choćby przez ustalenie daty jego powstania i biorąc pod uwagę różnicę wysokości gruntu na sąsiadujących nieruchomościach - co dawało racjonalne podstawy do ustalenia podmiotu zainteresowanego jego wzniesieniem. Ponadto, Sąd ten podkreślił, że PINB postanowieniem ze stycznia 2018 r. nałożył na Wspólnotę obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego (który obowiązek pozostawał w bezpośrednim związku z przepisami art. 61 i 66 Prawa budowlanego(, a Wspólnota wykonała ten obowiązek. Choć organ nie uzyskał wyraźnego stanowiska Wspólnoty, co do tego czy jest właścicielem muru oporowego, to nigdzie w aktach nie pojawia się twierdzenie, że tak nie jest. W wyroku z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1316/21 WSA w Warszawie wskazał natomiast, że w tej sprawie niezbędnym jest ustalenie przez organ, kto jest formalnie właścicielem działki nr ewid. [...] i właścicielem muru oporowego. Konieczne było również ustalenie stanu prawnego dotyczącego własności działki nr ewid. [...] oraz praw przysługujących Wspólnocie do tej nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynikało, że jej właścicielem działki jest Miasto [...], a jego zarządcą (trwałym zarządcą) Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] Prawo własności potwierdzał odpis z księgi wieczystej załączony do skargi Wspólnoty. W aktach sprawy znajdowała się również umowa dzierżawy z sierpnia 2016 r. zawarta pomiędzy Miastem, a Wspólnotą na okres do 31 sierpnia 2019 r. dotycząca gruntu niezabudowanego (działka nr [...]) z przeznaczeniem pod zieleń przy budynku [...]. Zgodnie z § 8 ust. 10 tej umowy dzierżawca obowiązany jest do dokonywania przeglądu muru oporowego, utrzymania go w należytym stanie technicznym i prowadzenia książki obiektu dla ww. muru. Na rozprawie 16 grudnia 2021 r. pełnomocnik Wspólnoty oświadczył, że umowa dzierżawy nieruchomości z 25 sierpnia 2016 r. nie została przedłużona, a Wspólnota bezumownie korzysta z nieruchomości. WSA w Warszawie w ww. wyroku wskazał też organowi, że powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia podmiotu, na który powinien zostań nałożony obowiązek naprawy spornego muru oporowego zgodnie z art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i krąg podmiotów, którym obecnie przysługuje tytuł prawnorzeczowy lub obligacyjny do nieruchomości, na której znajduje się mur oporowy i na tej podstawie ustalić adresata decyzji. Ustalenia wymagało więc, czy i jaki ewentualnie tytuł prawny przysługuje Wspólnocie do nieruchomości przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]) i czy ciąży na niej z tego tytułu obowiązek utrzymania muru w należytym stanie technicznym, a więc czy może być ona uznana za zarządcę tego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego. Analiza akt sprawy, dokonana w celu ustalenia, czy organa obu instancji zastosowały się zarówno do oceny prawnej, zawartej w ww. wyrokach WSA w Warszawie, jak i wskazań co do dalszego postepowania, ujętych w wyroku z z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa doprowadziła tut. Sąd do pozytywnej oceny poprawności zarówno ponownego przeprowadzenia postepowania, jak i subsumpcji prawnej, dokonanej przez PINB i MWINB na podstawie tym razem już prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika ponadto, że przedmiotem sporu nie jest zły stan przedmiotowego muru oporowego i przyczyny takiego stanu rzeczy. Kwestie sporne dotyczyły bowiem tego, kto powinien być przez organ nadzoru budowlanego uznany za stronę nakazu wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., w zw. z art. 61 tej ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że PINB – w celu ustalenia stanu muru oporowego na dzień rozstrzygania sprawy – przeprowadził [...] stycznia 2022 r., oględziny, które potwierdziły występowanie licznych spękań kwestionowanego muru. W celu sprostania zaleceniom Sądów, wynikających z ww. wyroków, PINB z [...] maja 2022 r., zwrócił się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] o wskazanie, czy Wspólnota jest stroną się umowy dzierżawy działki nr ewid. [...], ewentualnie, jaki tytuł prawny przysługuje jej obecnie do władania ww. nieruchomością. Z nadesłanej przez właściciela nieruchomości umowy dzierżawy z [...] lutego 2021 r., wynikało, że Wspólnota jest dzierżawcą tego gruntu. Z § 8 pkt 5 tej umowy, na co trafnie wskazały organa, wynikało, że Wspólnota zobowiązała się do utrzymania w należytym stanie budynków i innych urządzeń znajdujących się na nieruchomości, dokonywania własnym kosztem remontów niezbędnych do zachowania ich w stanie niepogorszonym. Trafnie więc uznały organa obu instancji, że Wspólnota "posiada status zarządcy spornego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 Pr. bud., na którym ciąży obowiązek utrzymania go w należytym stanie". Zarząd bowiem – jako instytucja prawna – wynikać może albo z ustawy, albo z decyzji administracyjnej, albo wreszcie z czynności prawnej. Elementy przedmiotowo istotne umowy dzierżawy zawarte są w art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Postanowieniem umownym (§ 8 pkt 5) Wspólnota – w drodze cywilnoprawnej – stała się osobą zobowiązaną do użytkowania nieruchomości wraz ze znajdującymi się na niej obiektami budowlanymi w sposób zgodny z jej przeznaczeniem i utrzymywania jej (wraz z częściami składowymi) w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jej właściwości użytkowych. Tym samym, przyjęty przez Wspólnotę obowiązek odpowiada hipotezie art. 61 Pr. bud. Na gruncie Prawa budowlanego, w tym art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1, zarząd (zarządcę obiektu budowlanego) należy interpretować szeroko. Chodzi w tym wypadku o ustalenie istnienia uprawnienia do władania obiektem budowlanym. Zarządcą obiektu budowlanego będzie zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, jak i podmiot posiadający szczególne prawo do zarządzania nieruchomością definiowane, jako prawo trwałego zarządu lub podmiot, który włada obiektem budowlanym z tytułu wynikającego z zawartej umowy cywilnoprawnej; w tej sprawie umowy dzierżawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1612/21, patrz też wyrok NSA z 3 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2776/17, wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1256/18, wyrok WSA w Łodzi z20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 34/19, CBOSA). Pojęcie zarządu na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie jest bowiem w żadnej mierze tożsame tylko i wyłącznie z "trwałym zarządem", o jakim mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami lub zarządem w rozumieniu ustawy o własności lokali. Wyjaśnić też należy, że pełnomocnik skarżącej błędnie określa w swej skardze Wspólnotę, jako właścicielkę nieruchomości, na której mur oporowy jest posadowiony. Ręczą bowiem prawnie oczywistą jest, że Wspólnota jest posiadaczem zależnym tego gruntu – jego dzierżawcą. Zgodnie z art. 61 pkt 1 Pr. bud. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy – a więc w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Skarżąca, jako dzierżawca gruntu stanowiącego działkę nr ewid. [...] i jednocześnie zarządca znajdujących się na niej obiektów budowlanych (w tym i muru oporowego, będącego zgodnie z art. 3 pkt 3 Pr. bud. konstrukcją oporową, a wiec budowlą – czyli obiektem budowlanym) jest więc w powyżej opisany sposób zobowiązana do utrzymywania w dobrym stanie nieruchomości wraz z jej częściami składowymi. Choć właściciel w art. 61 Pr. bud. został wskazany w pierwszej kolejności, to jednak przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że decyzja nakazująca określone obowiązki powinna być skierowana do tego podmiotu, który - posiadając uprawnienie do władania i zarządzania obiektem - jest w stanie najpełniej, ale i najsprawniej, posiadając dostęp do całej dokumentacji obiektu, przywrócić jego prawidłowy stan techniczny i bezpieczne użytkowanie (tak np. wyrok WSA w Białymstoku z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 598/19, CBOSA). Taką zaś osobą jest z reguły rzecz posiadający zarządca, a nie właściciel, który rzecz oddał do użytkowania dzierżawcy. Hipoteza art. 66 w zw. z art. 61 Pr. bud. nie wymaga ponadto od organu nałożenia obowiązku łącznie na właściciela i zarządcę. Tut. Sąd – w odniesieniu do twierdzeń pełnomocnik skarżącej ze skargi, dotyczących zarzutu naruszenia art. 47 § 1 i § 2 oraz art. 48 k.c. – wyjaśnia ponadto, co następuje. Organa nie mogły w tej sprawie naruszyć art. 47 § 1 i 2 k.c., z tej prostej przyczyny, że przepis ten jest definicją części składowej rzeczy. Część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych – i organa nie uznały wbrew tej definicji, że mur oporowy stanowi odrębna własność lub jest przedmiotem innych praw rzeczowych. Organa nie twierdziły również, że mur oporowy może być od nieruchomości odłączony bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany muru, jako przedmiotu odłączanego. Co więcej, z uzasadnień decyzji obu instancji nie wynika, aby organa uznały, że mur oporowy nie należy do części składowych gruntu. Należyte zrozumienie istoty nakazowej decyzji PINB, utrzymanej w mocy decyzją MWINB, prowadzi wprost do wniosku, że organa nadzoru budowlanego, jako rzecz naturalną poczytały, że mur oporowy stanowi część składową gruntu. W innym bowiem wypadku po pierwsze zbędna byłaby analiza organów stanu władania gruntem (działką nr [...]) i poczynione rozważania w zakresie własności i zarządu gruntem (w tym i budowlą na tym gruncie), a po drugie zbędna byłaby ocena prawna i wskazania sądowe, zawarte w dwóch ww. wyrokach w tej sprawie, nakazujących organowi stosowne ustalenia tegoż stanu władania. Wiadomo bowiem prawnie, że władający gruntem włada też jego częściami składowymi. Odnosząc się do zawartego w rozstrzygnięciu PINB niefortunnego stylistycznie stwierdzenia, że mur jest posadowiony "pomiędzy" sąsiednimi nieruchomościami, a w konsekwencji twierdzeń pełnomocnik skarżącej, że wobec tego jest częścią składową przynajmniej 2 nieruchomości wyjaśnić należy po pierwsze, że działka nr ewid. [...] i działka nr ewid. [...] graniczą ze sobą, a więc mur nie może być posadowiony "pomiędzy" nimi. Po drugie, pełnomocnik skarżącej nie wykazała w żaden sposób – i nie wynika to też z akt sprawy – aby przedmiotowy mur oporowy został choćby częściowo posadowiony na terenie działki sąsiedniej, nr ewid. [...]. Po trzecie, pamiętać należy, że zasada superficies solo cedit nie oznacza, że obiekt wzniesiony z przekroczeniem granicy gruntu sąsiedniego staje się współwłasnością sąsiada w części tą granicę przekraczającej – jak zdaje się widzieć to pełnomocnik skarżącej. Uszła bowiem uwadze pełnomocnik skarżącej hipoteza art. 151 k.c., zgodnie z którą jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Przepis ten stanowi – w omawianym w nim zakresie – wyjątek od zasady superficies (por. także postanowienie Sądu Najwyższego z 9 lutego 2007 r., sygn. akt III CZP 159/06, baza orzeczeń SN). W postanowieniu tym, wprawdzie odnosząc się do budynku, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 151 k.c. kreuje taki wyjątek, co prowadzi do wniosku, iż w razie przekroczenia granicy nieruchomości w czasie zabudowy, budynek należy do gruntu (art. 48 k.c.) na którym znajduje się jego większa część. Ponadto, "fakt przysługiwania właścicielowi nieruchomości prawa własności całego budynku (wraz z częścią posadowioną na gruncie sąsiednim) nie oznacza, że właścicielowi temu przysługuje uprawnienie do zajmowania cudzej nieruchomości. Nie dysponuje on bowiem skutecznym wobec właściciela nieruchomości sąsiedniej uprawnieniem do władania zajętą częścią nieruchomości. Zrealizowane więc są przesłanki roszczenia windykacyjnego, co oznacza, że właściciel gruntu może w zasadzie żądać wydania gruntu, nawet jeśli nie może żądać wydania części budynku, posadowionego na jego gruncie". Per analogiam – w związku z treścią art. 151 k.c. pogląd ten jest aktualny również do innych budowli. Organa nie mogły też naruszyć – wbrew stanowisku, wyrażonemu w skardze – art. 191 k.c., zwłaszcza przez "jego niezastosowanie". Przepis naruszony być może wyłącznie przez wadliwe zastosowanie lub błędną wykładnię. Wyrażona w tym artykule zasada superficies solo cedit (własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową) nie została przez organa naruszona, gdyż nie twierdziły one, że własność muru oporowego przysługuje innej osobie, niż właściciel gruntu, na którym jest posadowiony. Pełnomocnik skarżącej w skardze błędnie i niezgodnie z uzasadnieniami decyzji twierdzi, że organ przymiot właścicielski odnosi do skarżącej Wspólnoty. Działający w warunkach związania zawartą w powołanych wyżej wyrokach WSA w Warszawie oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), jak również hipotezą art. 170 i 171 p.p.s.a. organa obu instancji dopełniły wynikających z tego związania obowiązków procesowych. Należycie i w sposób wskazany ww. wyrokami ustaliły stan faktyczny i prawny, co doprowadziło do prawidłowej subsumpcji prawnej i słusznego rozstrzygnięcia. Nie naruszyły więc w sposób zarzucany skargą ani art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1, ani art. 80 k.p.a. Poprawnie zastosowały art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., prawidłowo również dokonały wykładni art. 61 pkt 1 przy ustalaniu adresata decyzji nakazowej. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.