III SA/Lu 54/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant st.sekr. Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2004 r. sprawy ze skargi J. K., B.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...]. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. K. i B. K. solidarnie kwotę [...] zł tytułem kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem znak [...] z dnia [...] wydanym na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uznając w całości za słuszną skargę M. i S. małż. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak [...] z dnia [...], uchylające w całości postanowienie Burmistrza znak [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych przy ul. P., tj. działki nr [...], stanowiącej własność S. i M. małż. M. z nieruchomością nr [...], stanowiącą współwłasność J. K. i B. K. i orzekające o kosztach postępowania rozgraniczeniowego – zmieniło postanowienie Kolegium z dnia [...] w części orzekającej o kosztach postępowania rozgraniczeniowego i orzekło, że zobowiązuje do poniesienia kosztów M. i S. małż. M. w wysokości 1000 zł, J. K. w wysokości 500 zł, B. K. w wysokości 500 zł. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że postanowieniem znak [...] z dnia [...] Burmistrz odmówił uwzględnienia wniosku w sprawie rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego ugodą. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że wszczynając postępowanie rozgraniczeniowe M. M. była świadoma wiążących się z tym kosztów, tj. kosztów pobieranych przez uprawnionego geodetę wykonującego czynności techniczne na gruncie. Prawo geodezyjne i kartograficzne, na podstawie którego organ prowadzi postępowanie rozgraniczeniowe, nie określa zasad podziału kosztów pomiędzy uczestników rozgraniczenia. Natomiast art. 262 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że stronę obciążają koszty wynikłe z jej winy albo poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, które nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie w przedmiocie rozgraniczenia wyżej wymienionych gruntów, wszczętej na wniosek skarżącej, koszty rozgraniczenia zostały przez nią uregulowane w całości, a zatem zdaniem organu pierwszej instancji nie ma podstaw do obciążenia nimi stron przeciwnych. Przepisy art. 262 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do zadecydowania, że jedna strona ma dokonać na rzecz drugiej strony zwrotu części kosztów postępowania. Skoro postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej, to strona ta winna być przygotowana na wydatki z tym związane. Od postanowienia z dnia [...] zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli M. i S. małż. M. wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia przez zobowiązanie B. K. i J. Kr. do zwrócenia M. i S. małż. M. po 500 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W związku z przedłużającym się postępowaniem w tym przedmiocie wniesiono o podjęcie rozstrzygnięcia przez Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] uchyliło w całości postanowienie Burmistrza z dnia [...] i ustaliło koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2000 zł zobowiązując do ich poniesienia M. i S. małż. M. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. małż. M. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części zobowiązującej ich do poniesienia w całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie analizując materiał dowodowy oraz odnosząc się do treści skargi uznało ją w całości za słuszną i orzekło o rozłożeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie od małż. M. oraz współwłaścicieli działki nr [...], J. K. i B. K.. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu [...] stycznia 2003r. wniosły współwłaścicielki działki nr [...], J. K. i B. K. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciły naruszenie art. 7 i art. 10 § 1 i § 2, art. 262 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w sprawie i wadliwą wykładnię przepisów dotyczących obciążania stron kosztami postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Dokonując zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem, stwierdzić należy, że narusza ono przepisy prawa postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Aktem prawnym regulującym sprawy dotyczące postępowania rozgraniczającego nieruchomości jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Zgodnie z art. 29 i art. 30 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) z urzędu lub na wniosek strony. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, strony nakłaniane są do zawarcia ugody. Natomiast kwestia obciążenia kosztami związanymi z przeprowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym nie została uregulowana ani w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani w wydanym na podstawie art. 32 ust. 6 tej ustawy zarządzeniu Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 sierpnia 1996r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (M.P. Nr 50, poz. 459), ważnym do dnia 4 czerwca 1999r. czy w obowiązującym obecnie rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Ponadto w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zamieszczono w omawianej materii przepisów odsyłających do innych regulacji związanych z kosztami postępowania rozgraniczającego. Wobec tego, ponieważ organem przeprowadzającym rozgraniczenie jest organ administracji, nie ulega wątpliwości, że postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem administracyjnym, a koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego, uregulowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071). W kodeksie postępowania administracyjnego problematyka kosztów postępowania została unormowana w Dziale IX. Zgodnie z art. 264 kodeksu organ administracji publicznej jest obowiązany jednocześnie z wydaniem decyzji ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, przy czym stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy albo które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 kodeksu). W myśl art. 262 § 2 kodeksu w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej ma prawo zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Rozważając legalność zaskarżonego postanowienia należy wziąć pod uwagę, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia dotyczyło w istocie trzech nieruchomości – miało ono rozgraniczać położoną przy ul. P. nieruchomość nr [...], stanowiącą własność M. i S. małż. M., z nieruchomością nr [...], stanowiącą własność W. M. i nieruchomością nr [...], stanowiącą własność J. i K. i B. K. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. M. W związku z tym, że dokonanie rozgraniczenia powierzono na podstawie umowy o dzieło Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowy Oddział w myśl art. 262 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wezwano S. i M. małż. M. do wpłacenia tytułem zaliczki 2000zł. Kwota ta została opłacona. W wyniku czynności ustalenia przebiegu granic, M. i S. małż. M. zawarli ugody z W. M. oraz z J. K. i B. K., likwidujące spór co do przebiegu granic, przy czym S. i M. małż. M. odstąpili od przebiegu granicy na rzecz współwłaścicieli działki nr [...], J.K. i B. K. Oceniając prawidłowość wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] rozstrzygnięcia o rozłożeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego, poddano analizie pojęcie "interesu strony" użytego w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 kodeksu. Podczas ustalania właściwego znaczenia sformułowania "interes strony" w świetle cytowanego powyżej przepisu, Sąd zwrócił uwagę na zinterpretowanie intencji ustawodawcy stanowiącego tę normę prawną. Skoro przepis art. 262 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego brzmi: "Stronę obciążają, te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie", to zastosowanie wobec niego dyrektyw wykładni gramatycznej nasuwa wniosek, iż prawodawca wśród kosztów, którymi obciążana jest strona, wyodrębnił trzy rodzaje kosztów: 1) koszty wynikłe z winy strony, 2) koszty poniesione w interesie strony, o ile nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, 3) koszty poniesione na żądanie strony, o ile nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wobec tego analizując pojęcie "interesu strony" odnoszącego się do drugiego rodzaju kosztów, należy wykluczyć z zakresu tego sformułowania postać interesu faktycznego wyrażonego przez stronę w sposób bezpośredni w drodze złożenia wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości. Ta postać interesu zawiera się w innym, trzecim rodzaju kosztów wyszczególnionych przez ustawodawcę w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie w kosztach poniesionych na żądanie strony. Zajmując się dalej ustalaniem właściwego znaczenia pojęcia "interesu strony" należy posłużyć się wyjaśnieniami Słownika wyrazów obcych. Zgodnie ze Słownikiem wyrazów obcych słowo "interes" pochodzi z języka niemieckiego i oznacza "zysk, pożytek, korzyść; rzecz opłacalną" (Słownik wyrazów obcych, Wydawnictwa Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 481). Płynie stąd wniosek, iż kosztami poniesionymi w interesie strony są koszty przynoszące stronie pożytek, korzyść, zysk w obiektywnym znaczeniu. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdza, że "interes strony" w znaczeniu "pożytek, korzyść" mieli właściciele wszystkich trzech działek. Interes ten wyrażał się w ustaleniu przebiegu granic nieruchomości stanowiących ich własność. Ustalenie przebiegu granic dotyczyło bowiem wszystkich trzech nieruchomości, zatem właściciele tych nieruchomości mieli interes w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w oznaczeniu stabilnych granic ich nieruchomości. Pewność co do przebiegu granicy z sąsiadującą nieruchomością uzyskali zarówno M. i S. małż. M., na których wniosek wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe, jak i J. K. i B. K., współwłaścicielki działki, na rzecz której małż. M. odstąpili część gruntu. Interes w rozgraniczeniu nieruchomości miała również W. M. Z uwagi zatem na to, że właściciele wszystkich trzech nieruchomości brali udział w postępowaniu rozgraniczeniowym, następnie zawarli ugody rozgraniczeniowe polegające na wyrażeniu zgody na przebieg granicy ewidencyjnej oraz na tym, że S. i M. małż. M. odstąpili od przebiegu granicy na rzecz B. K. i J. K., należy uznać to za wystarczającą przesłankę obciążenia każdej ze stron odpowiednią częścią kosztów postępowania rozgraniczeniowego poniesionych w tej sprawie. Na marginesie Sąd zauważa, iż wskazówką nie bez znaczenia dla ustalenia treści dyspozycji normy art. 262 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego jest uregulowanie przepisu art. 152 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Uregulowanie to wskazuje, że rozgraniczenie gruntów zachodzi w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Zasada wyrażona w art. 152 kodeksu cywilnego wyrażona została w sposób pośredni w art. 262 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Rozważania powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1998r. (sygn. akt II SA 479/98, LEX nr 41292), zgodnie z którym pojecie interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów art. 152 i art. 153 kodeksu cywilnego, jakim w tym przypadku jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami dla właścicieli tych nieruchomości. W wyroku tym trafnie dokonano rozróżnienia między interesem faktycznym w rozumieniu subiektywnym osoby składającej wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia od interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższych wyjaśnień zasadnym jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego w odpowiednich częściach właścicieli wszystkich trzech nieruchomości, których dotyczyło postępowanie, zarówno M. i S. małż. M., jak i J.K. i B. K. oraz W. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznaje zatem, że zaskarżone postanowienie zobowiązujące do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczającego jedynie M. .i S. małż. M. oraz J. K. i B. K., i pomijające w tym względzie właściciela trzeciej nieruchomości, W. M., zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. Ponadto skoro w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to uchylając jako niezgodne z prawem rozstrzygnięcie powołujące się na art. 38 ust. 2 wskazanej ustawy sąd administracyjny uprawniony będzie również do uzasadnionego uchylenia poprzedzających go rozstrzygnięć, o których wymienione orzekało, albowiem wszystkie te rozstrzygnięcia wydane zostały w jednym, tym samym postępowaniu, prowadzonym dla załatwienia danej sprawy. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2000r. (sygn. akt I SA/Łd 1269/97, LEX nr 40856) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zgadza się z nim. Z uwagi zatem na to, że w przedmiotowej sprawie w przypadku uchylenia zaskarżonego postanowienia pozostałoby w obrocie prawnym poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] zobowiązujące do uiszczenia kosztów rozgraniczenia – S. i M. małż. M., naruszające z tych względów art. 262 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienie z dnia [...] należało uchylić. Nadto poza powyżej poczynionymi uwagami zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone W. M., która brała udział w tym postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że strona tego postępowania mogłaby wzruszyć ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z trybie nadzwyczajnym tj. wznawiając postępowanie na mocy art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 2 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 135 ustawy Postępowanie przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.