II SA/Ka 857/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Protokolant sekr.sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2004 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem o d d a l a s k a r g ę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] na podstawie art.51 ust.4 i 51 ust.1 w związku z art.71 ust.3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz.1126) nakazał D.W. i K.W. dostarczenie inwentaryzacji budowlanej lokalu usługowego wraz ze zwięzłym opisem technicznym, zaopiniowanej przez rzeczoznawcę sanitarno-higienicznego oraz oceny stanu technicznego stwierdzającego dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy, wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane wykonawcze – w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w T., polegającej na przeznaczeniu pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia usługowe. W uzasadnieniu organ podał, iż lokal objęty zmianą sposobu użytkowania znajduje się w [...]-kondygnacyjnym budynku mieszkalnym stanowiącym własność wraz z działką nr [...] w [...] częściach inwestorów - lokal nr [...], [...] częściach P. P. – lokal nr [...] i w [...] części W. P. – lokal nr [...]. W lokalu nr [...] usytuowanym na parterze budynku, jego właściciele – D.W. i K.W. dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania polegającej na przeznaczeniu pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia usługowe. W następstwie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obecnie lokal składa się z [...] pomieszczeń: [...]. We wszystkich tych pomieszczeniach zatrudnionych jest [...] osób. Zmiana przeznaczenia nie pociągała za sobą zmian elewacji budynku ani też przebudowy ścian nośnych lokalu. Wykonano jedynie ścianę gipsową ([...]) oraz zamontowano kratki wentylacyjne, podłączone do istniejących przewodów kominowych. Sama zmiana sposobu użytkowania jest dopuszczalna w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który teren działki przeznacza pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności zabudowy i dopuszcza wprowadzenie usług o charakterze nieuciążliwym. Nadto inwestorzy przedstawili protokół kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] potwierdzający spełnienie przez [...] wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9.03.2000 r. (Dz.U. nr 20, poz.254), a organ ustalił, iż odpady pochodzenia medycznego z [...], czynnego [...] razy w tygodniu od godz. [...] gromadzone są w pojemnikach, a następnie odbierane do utylizacji przez specjalistyczną firmę na podstawie umowy o odbiór odpadów z dnia [...]. W związku z powyższym organ orzekający uznał, że w celu doprowadzenia samowolnie dokonanej zmiany sposoby użytkowania do stanu zgodnego z prawem inwestorzy powinni dokonać czynności określonych w powyższej decyzji. W odwołaniu W.P. – właściciel nieruchomości w [...] części (KW [...]) i lokalu nr [...] położonego na III kondygnacji zakwestionował decyzję z uwagi na nie dokonanie – jego zdaniem – szczegółowej oceny w jakim stopniu nowy sposób użytkowania lokalu mieszkalnego na parterze budynku naruszy uzasadnione interesy pozostałych współwłaścicieli budynku – chronione przez art.5 Prawa budowlanego. Zdaniem autora odwołania organ orzekający nie uwzględnił uciążliwości związanych z funkcjonowaniem lokali usługowych, w których faktycznie zatrudnionych jest [...] osób, a do tego dochodzą liczni klienci, w tym osoby [...]. W związku z tym odwołujący uznał, że inwestorzy powinni zostać zobowiązani do wykonania oddzielnego wejścia do lokalu usługowego, co oddzieliłoby nadmierny i uciążliwy ruch interesantów od części mieszkalnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa oraz art.51 ust.1 pkt 2 w związku z art.51 ust.4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 z zm.) uchylił decyzję organu I instancji w części orzeczenia terminu jej wykonania i w tym zakresie wskazał nowy termin [...], a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podkreślił, że pomieszczenia usytuowane na parterze budynku w których dokonano zmiany sposobu użytkowania stanowią własność inwestora (KW [...]), zmiana użytkowania nie dotyczy części wspólnej klatki schodowej, której charakter i funkcja zostały zachowane. Żądanie odwołującego się sprowadzające się do nakazania inwestorom wykonania oddzielnego, dodatkowego wejścia do lokalu usługowego nie znajduje podstaw prawnych w niniejszej sprawie. Także interesy o których mowa w art.5 ust.2 Prawa budowlanego nie zostały zaskarżoną decyzją naruszone, a sama decyzja posiada podstawę prawną w art.71 ust.3 w związku z art.51 ust.4 i 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący W.P. podniósł, iż nakazy objęte zaskarżoną decyzją są niewystarczające do doprowadzenia dokonanej zmiany użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Samowolnie dokonana zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokale użytkowe narusza bowiem prawa skarżącego chronione art.5 ust.2 Prawa budowlanego. W tym zakresie skarżący podkreślił, że wyliczenie z art.5 ust.2 Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy, a nie taksatywny. Dlatego też jako naruszenie interesu skarżącego powinna zostać potraktowana uciążliwość w postaci ruchu interesantów we wspólnej klatce schodowej, szczególnie pacjentów [...]. Ta uciążliwość czyni dokonaną zmianę sposobu użytkowania niedopuszczalną w świetle obowiązującego planu miejscowego, który przewiduje na tym terenie jedynie usługi nieuciążliwe. Jednakże zdaniem skarżącego te uciążliwości mogłyby być usunięte przez urządzenie oddzielnego wejścia do spornego lokalu. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podkreślając, iż skarżący w istocie domaga się nakazania inwestorom urządzenia odrębnego wejścia do lokalu. Kwestia ta jednak nie stanowi przedmiotu obecnego postępowania. Natomiast zarzut uciążliwości związany z nadmiernym ruchem na klatce schodowej jest nieuzasadniony bowiem ruch ten będzie zbliżony do korzystania z klatki przez wieloosobową rodzinę, a możliwość zetknięcia się z osobą [...] porównywalna z taką możliwością występującą w każdym miejscu publicznym. Nadto Powiatowy Inspektor Sanitarny pozytywnie zaopiniował inwentaryzację budowlaną lokalu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Pismem procesowym z dnia [...] inwestorzy D.W. i K.W. wnieśli o oddalenie skargi. Podnieśli iż twierdzenia skarżącego związane z uciążliwościami wywołanymi ruchem interesantów na klatce schodowej są nieprawdziwe. Ruch ten jest niewielki, a [...] działa tylko [...] razy w tygodniu po godzinie. Skarżący nie posiada wiadomości w tym zakresie ponieważ jego lokal jest niezamieszkały od [...], a skarżący bywa w nim sporadycznie. Z kolei w piśmie z dnia [...] skarżący akcentował, iż zaskarżona decyzja narusza art.5 ust.2 Prawa budowlanego, a organy orzekające w tym zakresie nie przeprowadziły wystarczającego postępowania i zagadnienie to pominęły w uzasadnieniach decyzji. Nadto skarżący podniósł, iż nie jest prawdą aby zmiana użytkowania dotyczyła tylko lokalu stanowiącego własność inwestorów, ale dotyczy też części wspólnych nieruchomości, a mianowicie nieruchomości gruntowej i klatki schodowej. On natomiast na zmianę sposobu użytkowania nigdy nie wyraził zgody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została wniesiona w dacie obowiązywania ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz.368 z zm.). Cytowana ustawa utraciła moc z dniem 1.01.2004 r. na podstawie art.3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z zm.). Stosownie do art.97 § 1 w/w ustawy, sprawy w których skargi zostały wniesione przed dniem 1.01.2004 r. do NSA i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do wniosku, iż odpowiada ona wymogom prawa. Zgodnie z art.71 ust.1 Prawa budowlanego z dnia 7.07.1994 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. W przypadku dokonania zmiany sposobu użytkowania bez pozwolenia stosuje się odpowiednio art.50 i 51. Przy czym w decyzji o której mowa w art.51 ust.1, właściwy organ może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (art.71 ust.3). W dotychczasowym orzecznictwie sądowym nie została jednoznacznie rozstrzygnięta kwestia czy samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części zwalczać należy środkiem o którym mowa w art.66 pkt 3 Prawa budowlanego, czy też środkami z art.71 ust.3, a więc przy odpowiednim stosowaniu art.50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem składu orzekającego, po dniu 27 grudnia 1997 r. w związku z wejściem w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane (dodano ust.4 do art.51) istnieje możliwość stosowania powołanych przepisów również w sytuacjach, gdy dokonano już samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Oznacza to, ze inspektor nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania po stwierdzeniu, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania decyzji z art.51 ust.1 pkt 2 w związku z ust.4 art.51 (por. wyrok IV SA 175/02 z 19.09.2003 r.). Oczywiście nie w każdej sytuacji podjęcie decyzji z art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc decyzji która ma na celu przyszłą legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest celowe, a nawet uzasadnione. Dotyczy to np. zmiany, która pociąga za sobą naruszenia ustaleń miejscowego planu. Jednakże jeżeli dokonana zmiana sposobu użytkowania nie narusza planu inwestor złożył stosowne uzgodnienia to organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję o której mowa w art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc zobowiązującą inwestorów do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że inwestorzy dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Zmieniono bowiem przeznaczenie lokalu z mieszkalnego na lokal usługowy, przeznaczając pomieszczenie mieszkalne na gabinet lekarski ([...]), [...] i [...]. Lokal objęty zmianą stanowi własność inwestorów (odrębna własność lokalu) i mieści się na parterze [...] kondygnacyjnego budynku. Sąd podziela także ocenę organu orzekającego, iż dokonana zmiana nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu, który dopuszcza na terenie na którym zlokalizowana jest nieruchomość usługi nieuciążliwe. W takim stanie faktycznym wydanie zaskarżonej decyzji, która co należy podkreślić nie jest jeszcze decyzją legalizacyjną dokonana zmiana sposobu użytkowania, odpowiada prawu. Zarzuty skarżącego zarówno w skardze, jak i dodatkowych pismach procesowych nie odnoszą się w istocie do treści zaskarżonej decyzji to jest nałożonych na inwestorów obowiązków, ale kwestionują nie wydaną jeszcze decyzję legalizującą zmianę przede wszystkim z uwagi na brak oddzielnego wejścia do lokali usługowych. Należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie obejmuje zmianę sposobu użytkowania lokalu, a nie klatki schodowej. Inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania tym lokalem na cele budowlane bowiem wykazanie prawa własności wyodrębnionego lokalu jest wystarczające z punktu widzenia wymogów art.32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgoda innych podmiotów którym przysługują udziały w nieruchomości wspólnej nie jest konieczna w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania (wyrok z 28.08.2003 r. II SA/Po 2813/01). W zakresie przedmiotowym niniejszego postępowania – samowolna zmiana sposobu użytkowania – nie leżało także nakazanie inwestorom wykonanie oddzielnego wejścia. Kontrolowana decyzja nie narusza interesów skarżącego chronionych art.5 ust.2 Prawa budowlanego. Decyzja ta bowiem nakłada jedynie na inwestorów obowiązki – dostarczenia inwentaryzacji i oceny stanu technicznego – i tym samym żadnych interesów skarżącego naruszyć nie może. Niezależnie od tego należy wskazać, iż pojęcie uzasadnionego interesu, o którym mowa w art.5 ust.2 Prawa budowlanego powinno być pojmowane w kategoriach obiektywnych a nie subiektywnych. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony jeżeli inwestycja koliduje z jego prawnie chronionym interesem, poprzez naruszenie przez inwestora przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych zasad wiedzy technicznej czy Polskich Norm, doprowadzając do naruszeń dóbr wymienionych w art.5 ust.2 Prawa budowlanego. Ponieważ zaskarżona decyzja takich naruszeń nie powoduje, a znajduje podstawę prawną w art.71 ust.3 w związku z art.51 ust.1 pkt 2 i ust.4 Prawa budowlanego z dnia 7.07.1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, skarga na podstawie art.151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.