II SA/Wr 452/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 K. p. a. , po rozpatrzeniu żądania J. H. odmówił wznowienia postępowania w sprawie podwyższenia zasiłku przedemerytalnego z wysokości 120 % do wysokości 160 %, zakończonej decyzją Starosty Powiatowego w N. z dnia 11 września 2000 r., nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że J. H., składając wniosek o podwyższenie zasiłku przedemerytalnego nie dostarczył żadnych dokumentów istotnych stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sprawie. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 6c ust. 2, art. 37j ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. H., od powyższej decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % kwoty podstawowej zasiłku dla bezrobotnych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, przedstawiając stan faktyczny sprawy z którego wynika, iż J. H. zarejestrował się w Rejonowym Urzędzie Pracy w N. Filia w P. w dniu 16 kwietnia 1997 r. Organ I instancji decyzją z dnia 8 października 1997 r. orzekł o przyznaniu stronie zasiłku przedemerytalnego od dnia 16 kwietnia 1997 r. Pismem z dnia 24 sierpnia 2000 r. J. H. zwrócił się do urzędu pracy z prośbą o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Starosta [...] decyzją z dnia 11 września 2000r, odmówił stronie przyznania zasiłku przedemerytalnego, gdyż stosunek pracy strony z ostatnim pracodawcą nie został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Ponowny wniosek o podwyższenie zasiłku przedemerytalnego J. H. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. Filia w P. w dniu 28 grudnia 2001 r. Starosta [...] wyżej omówioną decyzją odmówił wznowienia postępowania w sprawie podwyższenia zasiłku przedemerytalnego do wysokości 160%. Przedmiotową decyzję J. H. zaskarżył, domagając się jej uchylenia i przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu domagał się ponadto prawidłowego wyliczenia stażu pracy, szczególnie poprawnego ustalenia okresu zatrudnienia w A, gdzie był zatrudniony jako pracownik sezonowy. W tym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy, powołuje się na art. 37j ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w którym postanowiono, że wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych oraz na art. 37j ust. 3 ustawy stanowiący, iż wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 160 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych, dla osoby zamieszkałej w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania w powiatach (gminach) uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Wskazuje, że Gmina [...] uznana została za zagrożoną szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie określenia powiatów (gmin) zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym (Dz. U. Nr 110, poz. 1264). Zgodnie z powołanym wyżej art. 37j ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, osobom zamieszkałym w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania na terenie gminy [...], przysługuje zasiłek przedemerytalny w wysokości 160 % zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Organ odwoławczy podnosi, że z przepisu wynika, prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 %, gdy osoba uprawniona do jego pobierania spełnia dwa warunki: po pierwsze musi zamieszkiwać w okresie pobierania zasiłku przedemerytalnego na terenie powiatu (gminy) uznanego za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym i po drugie: stosunek pracy z ostatnim pracodawcą musi zostać rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Na podstawie akt ustalono, że stosunek pracy J. H. z ostatnim pracodawcą B we W. został rozwiązany z dniem 12 kwietnia 1997 r., tj. z dniem ukończenia pracy, dla której wykonania była zawarta (art. 30 § 1 pkt 5 Kodeksu pracy). Takie rozwiązanie stosunku pracy nie jest równoznaczne z rozwiązaniem z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 20a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy jest to rozwiązanie stosunku pracy z powodu ogłoszenia upadłości pracodawcy, jego likwidacji lub likwidacji stanowiska pracy z przyczyn ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych albo technologicznych, a także wygaśnięcie stosunku pracy z powodu śmierci pracodawcy lub gdy przepisy ustawy przewidują wygaśnięcie stosunku pracy w przypadku przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę i nie zaproponowania przez tego pracodawcę nowych warunków pracy i płacy, zatem organ uznał, że J. H. nie przysługuje zasiłek przedemerytalny w wysokości 160 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ stosunek pracy z ostatnim pracodawcą nie został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Natomiast w sprawie prawidłowego obliczenia okresu zatrudnienia w A wyjaśnił, że zgodnie z § 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz. U. z 1983 r. Nr 10, poz. 49 z póżn. zm.), jeżeli w zaświadczeniu stwierdzającym okresy zatrudnienia podane są dniówki robocze, a nie okresy zatrudnienia, sumę dni zamienia się na miesiące, przyjmując za miesiąc 22 dni robocze, a za okresy przed dniem 1 stycznia 1981 r. -25 dni roboczych. W zaświadczeniu o zatrudnieniu J. H. A okresy zatrudnienia podało w dniówkach. Strona w nadleśnictwie przepracowała 858 dni, co daje 2 lata i 8 miesięcy. W skardze do NSA skarżący nie zgadza się z naliczonym stażem przez organy. Wywodzi, że stałą pracę utracił 31 lipca 1991 r. i tylko do tej daty powinien udowodnić 30 lat pracy. Posiada okres pracy w szczególnych warunkach wynoszący: 24 lata 9 miesięcy i 8 dni. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z innych powodów niż w niej wskazano. Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwaną dalej Prawo o postępowaniu) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu ponownego wniosku skarżącego o podwyższenie zasiłku przedemerytalnego, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 11 września 2000 r., odmawiającą podwyższenia zasiłku przedemerytalnego do wysokości 160%, z przyczyn formalnych, ponieważ skarżący nie wskazał na żadną z przesłanek, uzasadniającą wznowienie postępowania. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia powołano art. 149 § 3 i art. 150 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 grudnia 2001 r. skarżący w lakonicznym wniosku ponowił żądanie o podwyższenie zasiłku przedemerytalnego do wysokości 160%, nie wskazując z jakiego środka prawnego do wzruszenia ostatecznej decyzji chce skorzystać. Organ I instancji uznał, iż jest to wniosek o wznowienie postępowania. W ocenie tut. Sądu, jeżeli organ stwierdził, iż decyzja, której weryfikacji domaga się strona, była w chwili składania żądania - decyzją ostateczną, to powinien rozważyć w trybie art. 235 § 1 K.p.a., czy pismo J. H. nie należy potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Organ, biorąc pod uwagę lakoniczność pisma skarżącego, winien powziąć wątpliwości, czego w istocie dochodzi J. H., i pouczyć go w trybie art. 9 k.p.a. o jego prawach i obowiązkach oraz zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień, a nie arbitralnie przesądzać o treści podania skarżącego, czym naruszył wskazane przepisy. Z kolei Wojewoda [...], pomimo utrzymania w mocy omówionej decyzji organu I instancji, w uzasadnieniu w ogóle nie odniósł się do rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz szeroko wywodzi, w oparciu o powołane przepisy, iż żądanie skarżącego jest nieuzasadnione. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, zatem jest sprzeczne z powołaną podstawą prawną oraz z uzasadnieniem. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję, która w osnowie odmawia wznowienia postępowania administracyjnego, z powołaniem się na art.149 § 3 K.p.a., zaś Wojewoda [...], rozpatrując odwołanie od tej decyzji, w podstawie prawnej powołuje się na merytoryczne przepisy i odnosi się do zarzutów odwołania kwestionujących prawidłowość decyzji, od której ono nie przysługuje gdyż decyzja ta stała się ostateczna, bowiem nie została zaskarżona w ustawowym terminie do organu II instancji. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, co umożliwia przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kompetencje organu odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obejmują ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, poprzez utrzymanie jej w mocy, lecz zobowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, stosując przepisy postępowania administracyjnego, badając decyzję z punktu widzenia słuszności rozstrzygnięcia. Wynika to z wyżej przywołanego art. 138 K.p.a., który przyznaje temu organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, ale w zakresie jakim rozstrzygał organ I instancji. W niniejszej sprawie organ rozstrzygnął sprawę w trybie wznowienia postępowania, przeto organ odwoławczy powinien był badać sprawę tylko w tym zakresie. Tymczasem organ odwoławczy, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy i rozpatrując niniejszą sprawę pod względem merytorycznym, a nie formalnym, jak to uczynił organ pierwszoinstancyjny, naruszył art. 138 § 1pkt 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ nie wypowiedział się co do zasadności i słuszności zaskarżonej decyzji, a tylko rozprawił się z zarzutami odwołania. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu (Dz. U. Nr 153, poz 1270),uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcia w pkt 2 wyroku dokonano na podstawie art. 152 w/w ustawy.