IV SA 4917/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Alboszta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2004 r. sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]" r. nr "[...]" W przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność uchwały skarżonej, 2) skarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Rady Miasta na rzecz K. P. zwrot kwoty 10 zł (dziesięć) tytułem kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 28 maja 2003 r. K. P. — właścicielka działki budowlanej nr 3623/7, położonej w E. na osiedlu "[...]", złożyła zarzut do ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Podniosła, iż według wskazanego wyżej projektu jej nieruchomość leży w pasie drogowym, co oznacza, że nie będzie mogła z niej korzystać w dotychczasowy sposób. Jej sytuacja rodzinna nie pozwala natomiast na zmianę miejsca zamieszkania, co będzie jednak nieuniknione w przypadku przeznaczenia nieruchomości pod budowę drogi. W związku z powyższym, w ocenie K. P., powyższa zmiana narusza nie tylko jej interes prawny, ale także uprawnienia jakie posiada z tytułu własności nieruchomości. Uchwałą z dnia 27 października 2003 r., Nr "[...]", Rada Miasta E., działając na podstawie art. 24 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, póz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717), odrzuciła wniesiony przez K. P. zarzut dotyczący przeznaczenia części nieruchomości położonej przy ul. "[...]" pod pas drogowy drogi "[...]". W uzasadnieniu podjętej uchwały, Rada Miasta E. wskazała, iż po ogłoszeniu o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w E., K. P. nie wniosła wniosków do projektu. Wyjaśniła, że przeznaczenie części działki nr 3623/7 pod pas drogowy drogi publicznej (ul. "[...]") wynika z konieczności urządzenia tej drogi w parametrach drogi lokalnej (L), urządzenia skrzyżowania ul. "[...]" z ul. "[...]" oraz zapewnienia warunków widoczności na tym skrzyżowaniu. Jako podstawę prawną takiego działania, Rada wskazała przepisy art. 10 ust l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 35 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, póz. 838 ze zm.), § 4 ust 2 pkt 4, § 7 ust. l oraz § 56 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, póz. 430). W związku z powyższym, Rada dodała również, iż przyjęte w projekcie planu zasady zagospodarowania terenu pozostają w zgodzie z obowiązującym prawem i umożliwiają zagospodarowanie działki nr 3623/7 na zasadach dotychczas obowiązujących (zgodnie bowiem z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" działka nr 3623/7 przeznaczona jest także pod pas drogowy ul. "[...]" oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną), czyli nie powodują ograniczenia jej dotychczasowego przeznaczenia. W skardze z dnia 24 listopada 2003 r., wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. P. wniosła o unieważnienie, krzywdzącej ją uchwały Nr "[...]" i uwzględnienie jej zarzutu. W uzasadnieniu podniosła, iż Urząd Miasta E. nie poinformował jej korespondencyjnie o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]", poprzestał tylko na ogłoszeniu tej informacji w Gazecie "[...]". Wskazała, że gdyby dotarła do niej taka korespondencja na pewno ustosunkowałaby się do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podniosła ponadto, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest niewystarczające, stwierdzenia w nim zawarte są arbitralne i nie poparte specjalistyczną analizą. W jej ocenie bowiem, widoczność na przedmiotowym skrzyżowaniu dla ruchu samochodowego jest wystarczająca, a dla pieszych można wykorzystać istniejący po przeciwnej stronie jej działki szeroki, przestronny deptak. Ponadto, nikt nie wziął pod uwagę, że planowane zmiany prowadzą do zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącej z nieruchomości przeznaczonej na zabudowę jednorodzinną na nieruchomość przeznaczoną pod budowę drogi i zabudowę wielorodzinną do IV kondygnacji. Skarżąca wskazała również, iż niepokoi ją fakt, że dopiero teraz władze miasta chcą dokonać zmian na skrzyżowaniu, skoro przedmiotowa droga wybudowana została już w 1999 r. Działanie takie pozbawia natomiast ją i jej rodzinę poczucia stabilności. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta E., podtrzymała dotychczas zajmowane stanowisko i wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi dodała, iż umieszczenie obwieszczenia o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w E. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w E. w dniach od 4 marca 2002 r. do 12 kwietnia 2002 r. oraz na łamach Gazety "[...]" z dnia 6 marca 2002 r. czyniło zadość wymogom przepisu art. 18 ust. 2 pkt l i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pomimo powyższego, skarżąca nie wniosła jednak wniosków do projektu zmian w wyznaczonym terminie. Rada podniosła ponadto, iż zaskarżone założenia projektu planu dotyczące działki nr 3623/7 nie uległy zmianom w stosunku do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]", a zrealizowana na tym odcinku ul. "[...]" wraz z sąsiadującą zabudową nie pozwala na zmianę jej przebiegu w sposób, który umożliwiłby pozostawienie nieruchomości skarżącej w dotychczasowym sposobie użytkowania. Działka ta znajduje się bowiem przy skrzyżowaniu drogi lokalnej (ul. "[...]") i drogi dojazdowej (ul. "[...]"), a jej istniejące zainwestowanie powoduje, że nie ma możliwości spełnienia wymogów, wynikających z treści rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dotyczących widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach. Ponadto ze względu na natężenie ruchu pieszego w tym rejonie, konieczne jest wykonanie chodnika po obu stronach ulicy celem zapewnienia bezpiecznego dojścia mieszkańcom budynków, znajdujących się po północnej stronie ul. "[...]". Z tych przyczyn, w projekcie planu nie było możliwe włączenie nieruchomości skarżącej w granice kwartału zabudowy jednorodzinnej, który adaptuje pozostałe budynki jednorodzinne zlokalizowane wzdłuż ul. "[...]". Rada dodała również, iż od 1999 r. prowadzone są ze skarżącą negocjacje mające na celu nabycie przez Miasto E. nieruchomości, stanowiącej jej własność. Do dnia dzisiejszego nie udało się jednak dojść w tej sprawie do porozumienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, iż wydana została z naruszeniem prawa. Wskazać należy, iż w świetle przepisu art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, póz. 139 ze zm.), o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że w sytuacji odrzucenia zarzutów na radzie gminy spoczywa obowiązek przytoczenia w sposób wyczerpujący ustaleń faktycznych i prawnych sprawy, przekonująco uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie. Zgodnie też ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wzniesionymi zarzutami do projektu planów miejscowych. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gminy, jak też do praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych (uprawnień), w tym praw własności oraz dorobku życiowego. Rada gminy, rozpatrując zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązana jest zatem ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut (tak orzekł Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III RN 26/02 oraz z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 192/00). W świetle powyższego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie czyni zadość wymaganiom ustawowym, określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowi natomiast podstawę stwierdzenia jej nieważności. Wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie, ustalenia faktyczne i prawne przytoczone przez Radę Miasta E. w uchwale wydanej w efekcie rozpatrzenia zarzutu skarżącej do ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" są niepełne. Rada nie odniosła się bowiem w ogóle do mających indywidualny charakter zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą w zarzucie. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała tylko ogólnie, iż ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego uzasadnione są interesem publicznym - koniecznością urządzenia drogi publicznej - ul. "[...]" w parametrach drogi lokalnej, urządzenia skrzyżowania oraz zapewnienia warunków widoczności na tym skrzyżowaniu zgodnie z wymogami określonymi w przytoczonych w uzasadnieniu uchwały przepisach prawa. Brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych w zaskarżonej uchwale, w odniesieniu do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przysługującego jej prawa własności do działki, której część przeznaczona została pod pas drogowy drogi publicznej, wyłącza natomiast możliwość oceny legalności zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji trudno jest bowiem stwierdzić, czy podstawy odrzucenia zarzutu skarżącej były uzasadnione. Zauważyć jednocześnie należy, iż braku wskazanych ustaleń nie mogą zastąpić wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie daje bowiem podstaw do uznania, iż kwestie związane z lokalizacją spornej drogi i możliwymi wariantami jej przebiegu były przedmiotem rozważań i ustaleń na etapie wydawania zaskarżonej uchwały. Tym samym, wskazać należy, iż w toku ponownego rozpoznawania zarzutu skarżącej, Rada Miasta E. powinna kierować się nie tylko interesem publicznym, lecz również interesem prawnym skarżącej, a ponadto uwzględnić aspekty racjonalności działań oraz proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważyć bowiem należy, iż przysługujące radzie, w ramach procedury planistycznej, prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie jest władztwem absolutnym, co oznacza, że z uprawnienia tego nie można korzystać w sposób dowolny. W uzasadnieniu podjętej ponownie uchwały, Rada Miasta E. powinna zatem powołać się na przesłanki, jakimi kierowała się przyjmując określone rozwiązanie planistyczne oraz wyczerpująco wyjaśnić powody, dla których nie jest możliwe uwzględnienie zarzutu skarżącej. Rada powinna również ustosunkować się do argumentów podnoszonych przez skarżącą, a dotyczących w szczególności pozbawienia jej możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz przedstawionej w skardze propozycji rozwiązania problemu lokalizacji spornej drogi. Na marginesie tylko zauważyć natomiast należy, iż zarzut braku powiadomienia skarżącej o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezpodstawny. Jak słusznie zauważyła Rada Miasta E. w odpowiedzi na skargę, ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w miejscowej prasie - Gazecie "[...]" oraz przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w E. czyniło zadość wymogom, określonym w przepisie art. 18 ust. 2 pkt l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie miał zatem ustawowego obowiązku zawiadomienia skarżącej o wskazanym fakcie korespondencyjnie. Miał natomiast obowiązek, wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy, zawiadomienia na piśmie skarżącej o terminie wyłożenia projektu planu, co też zgodnie z powołanym przepisem uczynił. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a na podstawie art. 200 powołanej ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 152 ustawy, Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.