II SA/Wr 287/03

Dnia 19 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Moskała (spr.) Sędziowie: - Sędzia NSA Barbara Adamiak - Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant - Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jelczu - Laskowicach z dnia 6 grudnia 2002 r., Nr II/7/2002 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2, 3 i 4 uchwały Rady Miejskiej: I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2, 3 i 4 uchwały nr II/7/2002 z dnia 6 grudnia 2002 r. II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w odniesieniu do § 2 ust. 2, 3 i 4. III. 2 Uzasadnienie Rada Miejska w Jelczu - Laskowicach w dniu 6 grudnia 2002 r. podjęła uchwałę Nr II/7/02 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy Jelcz - Laskowice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W podstawach prawnych powołano następujące przepisy: ąrt. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jednolity tekst Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.) - zwanej dalej Ustawą. Działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 190 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1591 - późn. zm.) Wojewoda Dolnośląski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2, 3 i 4 wyżej wskazanej uchwały. Zgodnie z § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami lokalowymi i terenowymi zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w miejscach usytuowanych w odległości mniejszej niż 50 m od obiektów i placówek wymienionych w ust. poprzedzającym (czyli m.in. szkół, przedszkoli, kościołów i stadionów) wydane może być po uprzednim uzyskaniu zgody zarządzających tymi obiektami lub placówkami. Po myśli art. 12 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady te zostały rzeczywiście określone przez Radę Miejską w Jelczu - Laskowicach w ust 1 § 2 zaskarżonej uchwały, jednak w ust. 2 tego paragrafu rada nie określiła już zasad usytuowania lecz wprowadziła dodatkowe, nieokreślone w ustawie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Wójt (burmistrz, prezydent) jest więc jedynym organem właściwym do wydania zezwolenia i poza koniecznością uzyskania opinii określonych w ustawie jest to jego wyłączna kompetencja. Zdaniem Wojewody niedopuszczalne jest więc aby Rada najpierw określała zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a potem w taki sposób wskazywała odstępstwa od tych zasad, że prowadzi to do odebrania właściwemu organowi jego wyłącznych Sygn. akt 3 II SA/Wr 287/03 3 kompetencji, gdyż Rada nakazuje mu uzyskać zgodę innego podmiotu nie przewidzianego w ustawie. Niezgodny z prawem według Wojewody jest także § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały warunkujący uzyskanie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych przy odstępstwie o zasad określonych w ust. 1, od pozytywnej opinii Miejsko-Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, a także § 2 ust. 4 warunkujący uzyskanie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w tzw. ogródkach letnich od uprzedniego uzyskania zgody Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W odpowiedzi na powyższą skargę Burmistrz Miasta i Gminy Jelcz -Laskowice wniósł o oddalenie skargi w całości, stwierdzając, iż Rada Miejska w Jelczy - Laskowicach podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła przepisów prawa, a w szczególności art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, albowiem nie przekroczyła swoich kompetencji ustawowych, chociaż rzeczywiście zastrzegła, że w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami lokalowymi i terenowymi zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w miejscach usytuowanych w odległości mniejszej niż 50 metrów od obiektów i placówek wymienionych w § 2 ust. 1 uchwały może być dokonane odstępstwo jedynie po uprzednim uzyskaniu zgody zarządzających tymi obiektami lub placówkami. Burmistrz podkreślił, że wskazany wyżej przepis nie zabrania Radzie Miejskiej upoważnić Burmistrza do stosowania ww. odstępstw od ogólnych zasad, oczywiście przy zachowaniu obowiązku zgody zarządzających tymi obiektami lub placówkami. Podobnie według Burmistrza jest z zarzutem dotyczącym niezgodności z prawem § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, albowiem Rada Miejska nie dokonała "scedowania" swych uprawnień na Miejsko-Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, natomiast starała się jej zapewnić możliwość prawidłowej realizacji jej zadań w szczególności w sytuacji gdy dopuszczono możliwość odstępstw od zasad przewidzianych w § 2 ust. 1 cyt. wyżej uchwały. Co do zarzutu naruszenia prawa przez § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały Burmistrz wyjaśnił, że powyższy paragraf nie narusza przepisów prawa, gdyż wprowadzenie wymogu uzyskania pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego pozwala na usunięcie wszelkich nieprawidłowości przy lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych w tzw. ogródkach letnich na terenie miasta i gminy Jelcz - Laskowice. Niezależnie od powyższych argumentów strona przeciwna stwierdziła również, iż tego rodzaju zapisy funkcjonowały w poprzednich uchwałach Rady Miejskiej Jelcza-Laskowice i nigdy wcześniej nie były kwestionowane przez organ nadzoru. Sygn. akt 3 II SA/Wr 287/03 4 Po rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (z. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem badając decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Jest on zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Decentralizacja administracji publicznej w Polsce i udział samorządów w sprawowaniu władzy publicznej jest jedną z zasad ustrojowych, wyrażoną w art. 15 i 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ramach określonych ustawowo kompetencji gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest władna samodzielnie regulować pewne obszary życia społecznego i samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Przyznanie gminie prawa do wykonywania w imieniu własnym władzy publicznej, w tym także do stanowienia powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie jest wyrazem przekonania, że organy władzy lokalnej najlepiej rozpoznają potrzeby i uwarunkowania swojego regionu, co pozwala im na zastosowanie środków najbardziej adekwatnych do realizacji tych potrzeb. Samodzielność ta nie oznacza jednak autonomii samorządów. W art. 16 ust. 2 Konstytucji wyrażono zasadę, zgodnie z którą zakres kompetencji organów samorządu określają ustawy. Zgodność z obowiązującym prawem powszechnym wyznacza granice samodzielności jednostek samorządowych w stanowieniu prawa miejscowego, a zarazem stanowi obecnie jedyne kryterium nadzoru ze strony organów administracji rządowej. Działalność prawotwórcza organów gminy - zarówno dotycząca zadań własnych gminy, jak i podejmowana w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, podlega na podstawie art. 85 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zra.), nadzorowi weryfikacyjnemu ze strony wojewody i Prezesa Rady Ministrów, a także na podstawie art. 93 ww. ustawy, sądowi administracyjnemu. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 12 ust. 2 przyznaje Radzie gminy prawo do decydowania o zasadach usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ta sama ustawa w art. 18 ogranicza możliwość wydawania Sygn. akt 3 II SA/Wr 287/03 5 stosownych zezwoleń do "właściwych organów" (takich jak wójt, burmistrz lub prezydent miasta) ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. W powyższej sprawie Wójt jest jedynym organem właściwym do wydawania zezwoleń i poza koniecznością uzyskania opinii określonych w ustawie jest to jego wyłączna kompetencja. Bez wątpienia wykonywanie nadzoru ze strony wojewody, czy też kontrola legalności uchwały przez sąd administracyjny nie powinna prowadzić do faktycznego pozbawienia gminy jej kompetencji do samodzielnego regulowania przedmiotowej kwestii, ale zarazem kompetencje Wójta wynikające z ustawy nie mogą być ograniczane za pomocą uchwały, a zasady przyznawania pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, muszą być czytelne. Należy w pełni podzielić stanowisko Wojewody zaprezentowane w skardze, że zapis zawarty w ust. 2 § 4 skarżonej uchwały nie tylko wprowadza odstępstwa od zasady wyrażonej w ust. 1 tego paragrafu, ale odstępstwa te są U uzależnione od zgody osób trzecich, nie mających prawa decydowania w tych kwestiach. Niezgodny z prawem, zdaniem Sądu, jest także § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym odstępstwo od zasad określonych w ust. 1 przy wydawaniu jednorazowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych uwarunkowane jest uzyskaniem pozytywnej opinii Miejsko-Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3a ustawy organ zezwalający wydaje zezwolenia po uzyskaniu pozytywnej opinii tej komisji o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy ustalającymi liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania. W ustawie jest więc opisana zupełnie inna sytuacja, w której przewidziano udział w wydawaniu zezwolenia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Gminna komisja sprawdza zgodność z zasadami usytuowania, nie może natomiast od jej opinii zależeć odstępstwo od zasad określonych przez Radę. Określenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest wyłączną kompetencją Rady i organ wydający zezwolenie nie ma w tym zakresie swobody. Tym bardziej więc odstępstwo od określonych zasad nie może być uzależnione od opinii innego jeszcze organu. Zasady wydawania zezwolenia na sprzedaż alkoholu jak zasady usytuowania punktów zajmujących się sprzedażą alkoholu powinny być tak określone przez Radę, tak aby organ wydający zezwolenie nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. W ocenie Sądu niezgodny z prawem jest również § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, warunkujący zgodę na lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych w tzw. ogródkach letnich od uzyskania pozytywnej opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej art. 12 ust. 2 Ustawy Rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Rada nie Sygn. akt 3 II SA/Wr 287/03 6 określa warunków działalności placówek gastronomicznych. Spełnienie warunków sanitarnych, potwierdzone decyzją właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jest jednym z niezbędnych elementów przy składaniu wniosku o uzyskanie zezwolenia i dlatego wprowadzanie konieczności opiniowania lokalizacji takiego punktu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jest bezprzedmiotowe. Z wyżej przytoczonych względów w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił żądania strony skarżącej w przedmiocie zwrotów kosztów postępowania, bowiem zgodnie z art. 200 ww. ustawy zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu w razie uwzględnienia skargi, którą dochodził swych praw. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Dolnośląski występował zaś jako organ nadzoru stojący na straży praworządności.