II OSK 183/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./, Henryk Ożóg, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2004r., sygn. akt IV SA/Wa 99/04 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 99/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...]. Decyzją powyższą została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta Otwocka z dnia [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy zbiegu ulic [...] w Otwocku. Jak podał Sąd I instancji, powodem wydania decyzji odmownej był całkowity zakaz zabudowy na powyższym terenie – zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Otwocka z dnia 1 lipca 2003 r., Nr VIII/79/2003 ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 września 2003 r., Nr 243, poz. 6390. Skargę na powyższą decyzję Sąd oddalił jako nieuzasadnioną, wskazując na przepis art. 43 ustawy z dnia 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), stosownie do którego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma na celu zbadanie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca wskazał, że jedynie w sytuacji, gdy zamierzenie jest sprzeczne z takim planem, organ może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Jak stwierdził Sąd, z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dołączonego do niego wyrysu wynika, że działka na której planowana jest inwestycja położona jest na terenie leśnym obejmującym całkowity zakaz zabudowy. Plan zabrania na tym terenie wznoszenia budowli i urządzeń nie związanych z gospodarką leśną i funkcją turystyczno-wypoczynkową, natomiast dopuszcza budowę ścieżek rowerowych i urządzeń służących turystyce i wypoczynkowi po uzgodnieniu z Nadleśnictwem [...]. Plan zabrania także niszczenia wydm, a sama działka znajduje się w granicach strefy ochrony urbanistycznej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Tym samym Sąd podzielił ocenę organu administracji publicznej, że odmienne rozstrzygnięcie, niż przyjęte w zaskarżonej decyzji – skutkowałoby wystąpieniem wady nieważności na podstawie art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich (art. 46 powołanej ustawy). Tym samym zarzut naruszenia przez organ art. 140 Kodeksu cywilnego nie znajduje potwierdzenia, zważywszy dodatkowo na art. 3 tej ustawy. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 Kpa. Sąd zauważył, że nie wykazała, aby planowana przez skarżącą inwestycja miała pełnić dopuszczalną w świetle ustaleń planu funkcję związaną z gospodarką leśną i turystyczno-wypoczynkową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. B., reprezentowana przez radcę prawnego Z. W. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez uwzględnienie żądania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także naruszenie art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że organ przeprowadził nieprawidłową, bo zawężającą wykładnię art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pominął przepisy chroniące prawo własności, a wydana decyzja odmowna nie została odpowiednio uzasadniona. Sąd I instancji nie wziął też pod uwagę – podnosi strona skarżąca – poglądów wyrażonych w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest zobowiązany do "maksymalnie szerokiego określenia możliwości inwestowania". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jednak te okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności te, określone w art. 183 § 2 ww. ustawy, nie występują, Sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Te zaś zostały oparte na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji. Co prawa z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że stronie skarżącej chodzi także o naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających jej zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak skarga kasacyjna nie wskazuje żadnego z przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tak jak wymaga tego art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, koncentrując się na zarzutach naruszenia przepisów Kpa, których sąd nie stosował i stosować nie mógł, a jeśli tak to te zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Oceniając zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Usprawiedliwionych podstaw nie ma główny zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia przez sąd pierwszej instancji tych wszystkich przepisów, które chronią prawo własności. Jakkolwiek ma rację strona skarżąca, że prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. W świetle powyższego wywodu nie znajdują też usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują możliwość ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem i zasadami zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Właściwe w sprawie organy administracji publicznej nie tylko mogły, ale z mocy art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym były zobowiązane do stosowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, pozostającego z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji w systemie źródeł prawa RP. Tak właśnie zostały w niniejszej sprawie zinterpretowane i zastosowane przez sąd pierwszej instancji przepisy chroniące prawo własności zarówno w Konstytucji (art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64), jak też w mającej zastosowanie w sprawie ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 ust. 1 i art. 43), powodując, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Czym innym jest natomiast przewijający się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd pierwszej instancji. W tej mierze skarga kasacyjna nie wskazuje uchybień konkretnym przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jeżeli brak jest wskazania uchybień konkretnym przepisom proceduralnym przez sąd pierwszej instancji to Naczelny Sąd Administracyjny jest związany oceną dokonanych ustaleń faktycznych w zaskarżonym wyroku. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.