II SA/Łd 1256/02

Dnia 19 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę obiektów gospodarczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. S. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. G. S. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, budynku gospodarczego oraz płyty gnojowej i zbiornika na ścieki, według załączonego projektu budowlanego w miejscowości R. 29 gm. Z., dla K. i R. I. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że decyzją Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, budynku gospodarczego oraz płyty gnojowej i zbiornika na ścieki, według załączonego projektu budowlanego w miejscowości R. 29 gm. Z. dla K. i R. I. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie właściciel działki sąsiedniej, G. S., podnosząc, iż "projektowana zabudowa i wydana przez Wójta Gminy Z. decyzją [...] z dnia [...] nie jest zgodna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego oraz, iż źle wyznaczono granice działek 319, 318 i 317". Skarżący podniósł ponadto, iż "znajdujący się na działce sąsiedniej, stanowiącej własność Skarbu Państwa drewniany budynek nie leży w granicy działki, lecz w odległości powyżej jednego metra i do tego budynku został zatwierdzony projekt bezpośredniego dobudowania budynku gospodarczego". Organ II instancji w toku prowadzonego postępowania odwoławczego oraz w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalił, iż zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., zatwierdzonym Uchwałą Nr XXVI/96/93 z dnia 4 marca 1993 r. (ogł. w Dz.Urz. woj. skierniewickiego Nr 8 poz. 91 z dnia 21.06.1993 r.) z późn. zmianami, działka inwestora wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem Dl MRj - tereny zabudowy zagrodowej, z dopuszczeniem realizacji zabudowy mieszkaniowej oraz usług podstawowych. Ze względu na powyższe zarzut strony skarżącej, iż decyzja Wójta Gminy Z. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana niezgodnie z planem, nie znajduje uzasadnienia. Na podstawie badanych akt sprawy stwierdzono ponadto, iż projektowany budynek gospodarczy zlokalizowany jest w granicy działki, a znajdujący się na działce sąsiedniej Nr 318, stanowiącej własność Skarbu Państwa, drewniany budynek po byłej szkole, znajduje się w odległości ok. 1 m od granicy działki. Budynek ten przeznaczony jest do rozbiórki, ze względu na zły stan techniczny, co stwierdzono na podstawie oświadczenia Wójta Gminy Z. oraz Rady Sołeckiej w miejscowości R., znajdujących się w aktach sprawy. Do akt sprawy dołączono również notatkę z przeprowadzonych przez organ I-szej instancji oględzin, których ustalenia potwierdzają powyższe fakty. Nie potwierdza się więc zarzut zawarty w odwołaniu, iż projektowany budynek gospodarczy stanowi bezpośrednią dobudowę do budynku znajdującego się na działce sąsiedniej. Odnośnie podnoszonej przez stronę skarżącą "źle wyznaczonej granicy działek Nr 319, 318 i 317" stwierdzono, iż omawiany budynek gospodarczy zlokalizowany jest w granicy z działką nr 318. Działka ta, jak przytaczano powyżej stanowi własność Skarbu Państwa, w związku z czym stwierdzono, iż strona skarżąca nie ma interesu prawnego i obowiązku, aby kwestionować przebieg granicy między działkami Nr 317 i 318, ponieważ jest właścicielem działki Nr 319, która na odcinku lokalizacji budynku gospodarczego, nie graniczy z działką inwestora Nr 317. Ponadto, jak wynika z załączonego do akt sprawy projektu zagospodarowania działki znajdujący się na działce inwestorów budynek inwentarsko - składowy, zlokalizowany jest w granicy z działką Nr 316, co świadczy o tym, iż taką lokalizacją przedmiotowego budynku usankcjonowali oni przebieg granicy. Pozostałe obiekty projektowane na działce inwestora tj. budynek inwentarski, płyta gnojowa i zbiornik na ścieki, zlokalizowane są w odległości 6 m od tej granicy. W związku z powyższym uznano, iż przytaczane powyżej zarzuty strony skarżącej nie znajdują uzasadnienia. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z późn.zm.) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor powinien dołączyć: - projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzony przez osobę do tego uprawnioną, - dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. W omawianej sprawie, jak wynika z badanych akt sprawy, wymienione powyżej warunki zostały zachowane. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 15.05.2002 r., inwestor dołączył projekt budowlany, który spełnia wymagania określone w art. 34 ustawy Prawo budowlane. W aktach sprawy znajduje się również prawomocna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]), wydana przez Wójta Gminy Z.. Jako dowód dysponowania gruntem przewidzianym pod zabudowę, inwestor przedłożył akt notarialny rep. [...]. Powyższa inwestycja nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., zatwierdzonego Uchwałą Nr XXVI/96/93 z dnia 4 marca 1993 r. (ogł. w Dz.Urz. woj. skierniewickiego Nr 8 poz. 91 z dnia 21.06.1993 r.) z późn. zmianami. Zgodnie z art. 35 ust. 4 powoływanej powyżej ustawy Prawo budowlane - w razie spełnienia wymagań określonych w ust. l i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę uznano, iż nie ma podstaw prawnych do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji organu I-szej instancji i orzeczono jak w sentencji zaskarżonej decyzji. W skardze wniesionej na wymienioną decyzję organu drugiej instancji, G. S. zarzucił przyjęcie przez organ drugiej instancji, nieprawidłowego przebiegu granic działek, sąsiadujących z terenem inwestorów i wyjaśnił też, że jego budynek inwentarsko-składowy nie leży w granicy działki. W granicy tej znajdował się bowiem rów, odprowadzający wodę z pól. Zdaniem skarżącego, przyjęcie przez organ odwoławczy, że lokalizacja budynku inwentarsko-składowego na działce skarżącego, "usankcjonowała przebieg granicy", jest co najmniej niezrozumiałe i nie odpowiada prawdzie. Faktycznie, w ocenie skarżącego, sporny budynek inwentarski inwestorów, jest zlokalizowany około 4 metrów od granicy skarżącego, a nie w odległości 6 metrów, jak przyjął to organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty skarżącego zawarte w skardze nie znajdują uzasadnienia. Jak powołano w uzasadnieniu zaskarżonej, decyzji z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego, wynika, iż przedmiotowy budynek inwentarska zlokalizowany jest w granicy z działką nr ewid. 318. Działka ta, jak wynika z akt sprawy, z mocy prawa należy już do Urzędu Gminy Z.. Zarząd Gminy nie sprzeciwia się budowie projektowanego budynku. Strona skarżąca nie ma podstaw, aby kwestionować przebieg granicy między działkami Nr ewid. 317 i 318, ponieważ skarżący jest właścicielem działki nr ewid. 319, która na odcinku lokalizacji budynku gospodarczego nie graniczy z działką inwestora nr ewid. 317. Z badanych akt sprawy wynika ponadto, iż znajdujący się na działce Państwa S. budynek inwentarsko - składowy, zlokalizowany jest w granicy z działką Nr 316, tj. z działką inwestorów. Fakty te potwierdza również protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ I-szej instancji - notatka oraz szkic w aktach sprawy. W związku z powyższym stwierdzono, iż z akt sprawy na podstawie których podjęto decyzję, nie wynika aby granica stanowiła kwestię sporną. Podczas rozprawy przed Sądem administracyjnym w dniu 19 października 2004 roku, skarżący wyjaśnił, że nie brał udziału w oględzinach, przeprowadzonych na gruncie w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003 r., poz. 2261) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: l) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z art. 134 § l wskazanej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co w myśl wskazanego wyżej unormowania skutkuje uchyleniem decyzji, zaskarżonej do Sądu. W pierwszej kolejności należało wskazać, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazuje (art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2) projektować, budować, użytkować i utrzymywać każdy obiekt budowlany w sposób zapewniający (między innymi) "ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich". Wobec wskazanego w ust. 2 art. 5 Prawa budowlanego, zakresu (nie stanowiącego katalogu zamkniętego) ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, szczególnie niezbędne jest podjęcie w toku postępowania administracyjnego, wszelkich działań, niezbędnych do doprowadzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji, jest naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, będzie więc skutkowało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie wyżej wskazanych przepisów procesowych, zawartych w p.s.a. W przedmiotowej sprawie, dla celów, związanych z dokonaniem prawidłowej oceny w zakresie ochrony uzasadnionych interesów skarżącego, nie wyjaśniono nawet, czy granica między działkami: nr 319 (stanowiącą własność skarżącego) i nr 317 (stanowiącą własność inwestorów), została w formalny sposób (prawnie skuteczny) ustalona. Bezsporne jest, że organy administracji publicznej rozpoznające przedmiotową sprawę nie mają w tym zakresie uprawnień do dokonywania "ustaleń własnych", jednakże w takim wypadku, gdy od prawnego ustalenia przebiegu granicy, zależy rozstrzyganie w sprawach administracyjnych, nie ma przeszkód do zastosowania trybu z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, z jednoczesnym wezwaniem stron (strony) do wystąpienia w tym przedmiocie, w oznaczonym terminie, do właściwego organu lub sądu "o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego" (art. 100 § 1 kpa). Skarżący już w odwołaniu od powołanej wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnej, wyraźnie wskazywał na fakt braku zgodności przebiegu granicy wymienionych działek, ze stanem rzeczywistym, żądał też przeprowadzenia oględzin. W tych okolicznościach, stanowisko organu odwoławczego, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o "usankcjonowaniu przebiegu granicy", jak również o "niespornej granicy" (podniesione w odpowiedzi na skargę), nie zostało dostatecznie udokumentowane, tym bardziej, że mapy geodezyjne, dołączone do akt administracyjnych sprawy niniejszej (k. 12 i k. 22) również zawierają rozbieżne wskazania co do przebiegu granic działek nr: 319, 318 i 317. W takim stanie nie można było nawet dokonać bezspornych ustaleń w zakresie wzajemnego oddziaływania obiektów budowlanych, w związku z możliwościami zagospodarowania działki sąsiedniej. Przyjąć można byłoby, iż ostatecznie wiele z powyżej wskazanych wątpliwości, mogło zostać wyjaśnionych podczas oględzin przeprowadzonych z udziałem stron postępowania, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 10 § 1, 79, 85). Tymczasem, co bezspornie wynika z dokumentacji dołączonej do akt sprawy niniejszej, tego rodzaju dowód (w postaci oględzin) w tej sprawie, nie został faktycznie przeprowadzony, wbrew stanowisku organów orzekających. Ustalenie istotnych dla sprawy niniejszej, okoliczności faktycznych, podczas oględzin, przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, bez jego udziału i bez jego winy w tym zakresie, nastąpiło z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału "w każdym stadium postępowania". Obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, spoczywa zaś na organach administracji publicznej, zgodnie z art. 10 § 1 kpa. Chodzi zatem o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w nich jest przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 4 kpa, brak udziału strony w postępowaniu (bez własnej winy strony), jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego. Tego rodzaju "przeprowadzenie dowodu z oględzin" w sprawie niniejszej, należało zatem uznać za niezgodne z obowiązującymi przepisami. Z uwagi na treść przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy - Prawo budowlane z r. 1994 oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), należy przyjąć za w pełni aktualne w obowiązującym stanie prawnym, poglądy z orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte w kwestiach, związanych z ochroną interesów osób trzecich w procesie budowlanym. W orzecznictwie SN i NSA wielokrotnie już wcześniej wskazywano, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z r. 1974, konieczne było ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie spowoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w wymienionych przepisach Prawa budowlanego, obejmuje bowiem szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, i to nie tylko pod względem techniczno-budowlanym (por. przykład. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., III ARN 87/95; OSN 1996, z.21, poz. 316). W sprawie niniejszej oznaczało to zatem wystąpienie obowiązku dokonania w postępowaniu administracyjnym, kompleksowej oceny oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość skarżącego, jak to już wcześniej wyjaśniono. Już tylko dodatkowo warto wskazać, że w dniu 28 sierpnia 2002 roku, zostało wszczęte administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe między działkami nr: 317 i 319. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu... w związku z art. 97 powołanej ustawy - Przepisy wprowadzające... i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.