II SA/Ka 2264/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: NSA Małgorzata Korycińska (spr.) WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant sekr.sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2004 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej o d d a l a s k a r g ę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] decyzją z dnia [...] r. nałożył na Gminę J. obowiązek wykonania następujących czynności w celu doprowadzenia użytkowanego wodociągu przesyłowego wraz z przyłączami do stanu zgodnego z prawem: - wykonania przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanego wodociągu oraz wszelkich pozostałych dokumentów związanych z realizacją i zakończeniem budowy, - protokołu z okresowej kontroli, - przedłożenia dokumentów potwierdzających uregulowanie kwestii spornych dotyczących udostępnienia terenu dla zrealizowanej inwestycji na odcinku stanowiących własność K. P. i zakreślił termin wykonania tych obowiązków. U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia organ I instancji przywołał art.51 ust.1 pkt 2 w zw. z art.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 z późn. zm.), zwanej dalej prawem budowlanym. Natomiast w uzasadnieniu podano, że realizacja inwestycji, prowadzonej w latach [...] - [...], nastąpiła w oparciu o ostateczną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, wydaną [...] r. Ponieważ decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. została stwierdzona nieważność pozwolenia na budowę, koniecznym jest "doprowadzenie inwestycji do zgodności z przepisami prawa poprzez zastosowanie przepisów art.51". Odwołanie od decyzji wniósł K. P. domagając się "uznania przeprowadzonego przez jego pole wodociągu za samowolę budowlaną" i "wyciągnięcia konsekwencji prawnych zarówno wobec sprawców samowoli budowlanej jak i wobec samej budowy". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedłożenia dokumentów potwierdzających uregulowanie kwestii spornych odnoszących się do udostępnienia terenu, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przywołując stanowisko doktryny i orzecznictwa, podał, iż zrealizowanie inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która to decyzja "została następnie unieważniona" nie można traktować jako samowolę budowlaną, stąd też zarzut odwołania uznano za nietrafny, mimo iż trasa wodociągu biegnie przez działkę odwołującego. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za zasadne zastosowanie art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, który to tryb pozwoli na ewentualne uzyskanie stosownego pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie przyjęto, iż orzekając w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ nie ma podstaw prawnych do dokonywania ustaleń w zakresie dysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości i tym tłumaczono uchylenie decyzji w opisanej w sentencji części. Ponadto pouczono odwołującego zarówno o treści art.160 k.p.a., jak i o możliwości dochodzenia roszczeń na drodze cywilnoprawnej. W skardze K. P. domagał się uchylenia decyzji organu obydwu instancji, uznając iż obowiązkiem organu była likwidacja samowoli budowlanej, a nie doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił, że obowiązkiem inwestora (gminy) było uzyskanie jego zgody na przeprowadzenie budowy przez jego nieruchomość. Organ odwoławczy zwolnił gminę z tego obowiązku, a organ I instancji zachował się jak "pseudoarbiter, udając, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej". Skarżący zauważył, że gdyby on na nieruchomości gminy "postawił cokolwiek bez pozwolenia na budowę, to musiałby to rozebrać na własny koszt i jeszcze zostałby "skazany". W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. Przy kolejnych pismach procesowych skarżący przesłał do Sądu cały szereg kserokopii dokumentów w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. IV SA 3671/01 oddalającego skargę Gminy J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżone decyzje nie są obarczone takimi wadami prawnymi, które uzasadniałyby ich uchylenie w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), która to ustawa ma zastosowanie w sprawie mocą art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 z późn. zm.). W sprawie pozostaje bezsporne, że Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] r. udzielił "Urzędowi Gminy w J." pozwolenia na budowę wodociągu przesyłowego z przyłączem. Pozwolenie to obejmowało m.in. nieruchomość skarżącego, mimo, iż inwestor nie dysponował w tym zakresie prawem do nieruchomości. Ta okoliczność, oprócz szeregu innych rażących naruszeń prawa i kwalifikowanych wad stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, co nastąpiło decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Rozstrzygnięcie z tej daty jest zarówno ostateczne jak i prawomocne, wobec oddalenia skargi na nią złożonej przez Gminę J. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że w dacie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego ([...] r.) inwestycja była już od dawna zakończona i użytkowana. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miało w stanie prawnym wówczas obowiązującym, ten skutek, że strona, która poniosła szkodę w związku z wydaniem decyzji z naruszeniem przepisu art.156 § 1 k.p.a. mogła wystąpić z roszczeniem o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę do organu, który wydał wadliwą decyzję (art.160 § 1 i § 3 k.p.a.). Roszczenie o odszkodowanie przedawniło się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem art.156 § 1 k.p.a. Omawiana regulacja prawna została uchylona z dniem 1 września 2004 r. przez art.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz.1692), co nie oznacza możliwości dochodzenia swych roszczeń w sytuacji określonej w art.160 k.p.a., przy czym obecnie następuje to w oparciu o art.4171 § 2 kodeksu cywilnego. W sprawie poddanej kognicji Sądu skarżący w stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę upatruje innych następstw niż wskazane powyżej. Uważa bowiem, że stwierdzenie nieważności takiej decyzji oznacza, iż została popełniona samowola budowlana, której skutki należy zwalczać tak, jak gdyby roboty budowlane były prowadzone bez pozwolenia na budowę. Przekładając argumenty skargi na odpowiedni przepis prawa materialnego (w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania postępowania administracyjnego), przyjąć należy, że skarżący domagał się zastosowania art.48 prawa budowlanego. Tymczasem prace budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji, która z jakichkolwiek powodów później okazała się wadliwa, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną, a tym samym nie ma w takim wypadku zastosowania art.48 prawa budowlanego. Nie można bowiem inwestorowi postawić zarzutu, iż rozpoczął roboty budowlane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też, że inwestycję prowadził bez pozwolenia na budowę. Zarówno w dacie rozpoczęcia budowy spornego wodociągu jak i w czasie całego procesu inwestycyjnego inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a ta okoliczność wyklucza zastosowanie art.48 prawa budowlanego, a tym samym orzeczenie żądanej przez skarżącego rozbiórki wodociągu. Subiektywne odczucie skarżącego o naruszeniu zasady równego traktowania stron opiera się na błędnej tezie, iż stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji już zrealizowanej jest tym samym co budowa bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie zatem organ nadzoru budowlanego podjął decyzję w oparciu o art.51 prawa budowlanego, a nie art.48 tej ustawy. Zasadna jest również teza organu odwoławczego, iż w postępowaniu toczącym się na podstawie przywołanego przepisu brak jest podstaw do nakładania obowiązków związanych z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane. Uchylając w tej części zaskarżoną decyzję organu I instancji organ odwoławczy nie naruszył zasady zawartej w art.139 k.p.a. Z naprowadzonych powodów Sąd nie mógł zaaprobować żądań skargi, a mając nadto na uwadze treść art.134 § 2 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu, opierając orzeczenie na treści art.151 tej ustawy. SW