II SA/Wr 2340/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce z dnia 22 sierpnia 2002r. Nr LXIII/508/02 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części wsi Kobierzyce I. stwierdza nieważność § 33 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu: "w przypadku zbycia terenu na inne cele, w tym lokalne cele publiczne – "0%" II. oddala skargę w pozostałej części Według treści § 33 uchwały nr LXIII/508/02 Rady Gminy Kobierzyce z dnia 22 sierpnia 2002r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części wsi Kobierzyce "Zgodnie z art. 10 ust. 3 i art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa się stawkę procentową służącą naliczania jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, w wysokości: - w przypadku zbycia terenu na cele mieszkaniowe, mieszkaniowo-usługowe, usługowo-produkcyjne – 30%, - w przypadku zbycia terenu na inne cele, w tym lokalne cele publiczne – 0%. Wojewoda Dolnośląskie w skardze złożonej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, z powodu istotnego naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1, 4 i 8 oraz art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustawa w art. 10 ust. 3 nakazuje pobieranie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3, natomiast art. 36 ust. 9 ustawy nakazuje ustalenie wysokości tej opłaty w decyzji. Ustanowiony ustawą obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty nie mógł być uchylony w drodze uchwały rady gminy, co nastąpiło przez ustalenie stawki procentowej w wysokości 0%. W ocenie organu nadzoru "stwierdzenie nieważności tylko zapisu § 33 nie miałoby większego sensu, ponieważ i tak w rzeczywistości istniałaby wtedy stawka 0% i takie działanie organu nadzoru nie wywarłoby żadnego skutku prawnego". W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że ustalenie 0% stawki procentowej miało na celu zabezpieczenie terenu projektowanego cmentarza komunalnego i drogi zbiorczej oraz ułatwienie zbywania terenów pod cele publiczne. Cel uchwały, polegający na ułatwieniu nabywaniu przez gminę terenów na cele publiczne, nie pozwala na ocenę, że ustalenie stawki 0% było rażącym naruszeniem prawa. W uzupełnieniu gmina przytoczyła przepis § 4 pkt 13 rozporządzenia wykonawczego do nowej ustawy, upoważniający do ustalenia w planie miejscowym stawki procentowej 0%. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, określenie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3, stanowi obowiązkowy element uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała pozbawiona tego elementu będzie zatem wadliwa. W celu usunięcia tej wadliwości rada gminy powinna stosowną uchwałą uzupełnić dotychczasową uchwałę o ten brakujący element, nadając mu treść zgodną z ustawą, a przez to wypełniając wiążące oceny prawne i wskazania sądu administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku. Sprzeczność omawianego elementu z ustawą bądź jego brak posiada zatem charakter przejściowy, zaś treścią działań zmierzających do zapewnienia legalności uchwały jest wyrażenie tego koniecznego elementu każdej uchwały w sprawie planu miejscowego w sposób zgodny z ustawą. Wadliwość prawna tego elementu uchwały nie wpływa zatem sama przez się na legalność pozostałych części uchwały. Uchwała ta w pozostałym zakresie wywołała określone skutki prawne oraz była składnikiem podstawy prawnej wydawanych decyzji administracyjnych, pozostając przy tym w omawianym zakresie w zgodności z prawem. Byłoby niezrozumiałą i zbyt dolegliwą sankcją prawną unicestwienie skutków prawnych funkcjonowania mających samodzielne znaczenie i niewadliwych części uchwały, wyłącznie na skutek stwierdzenia podstawy dla nieważności pozostałej jej części. Uchwalenie przez radę stawek procentowych w sposób prawidłowy umożliwi wydanie decyzji, o których mowa w art. 36 ust. 9 ustawy, również w odniesieniu do przypadków odpłatnego zbycia nieruchomości w okresie poprzedzającym uzupełnienie uchwały o ten brakujący element. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości wskutek braku tego elementu, co postuluje skarżący, istotnie wywołałoby trwałe wyeliminowanie podstawy do pobierania renty planistycznej. Wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości był więc nieuzasadniony. Skarga zasadna była natomiast w części dotyczącej stwierdzenia nieważności fragmentu uchwały sprzecznego z ustawą. W tym zakresie uzasadnienie skargi zawierało prawidłowy wywód prawny. Z przepisu art. 36 ust. 3 ustawy wynika niewątpliwie, że właściwy organ musi pobrać opłatę w razie zrealizowania się przesłanek ustawowych do jej pobrania. Ustalenie opłaty w drodze decyzji byłoby oczywiście niemożliwe, gdyby w miejscowym planie określono stawkę procentową opłaty w rozmiarze 0%. Nie mogą mieć tutaj znaczenia żadne pozaustawowe względy, uzasadniające w ocenie gminy zaniechania pobrania opłaty. O ile nawet przepisy art. 36 ustawy zostały przeniesione do nowej ustawy, to również na gruncie tej ustawy nie jest możliwa wykładnia, jakoby ustawowy wymóg obciążenia zbywcy nieruchomości w drodze decyzji rentą planistyczną był spełniony przez jej ustalenie za pośrednictwem stawki procentowej 0%. Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie obejmowało ustalenia wysokości stawki procentowej. Wysokość tej stawki reguluje samodzielnie przepis art. 36 ust. 4 nowej ustawy stanowiąc, że należy pobrać opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, przy czym konkretne stawki procentowe ustala się w planie miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 12 nowej ustawy). Ustalenie w drodze rozporządzenia wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, nie oznaczało upoważnienia do ustalenia treści planu i dodania pozaustawowej podstawy do zwolnienia zbywcy od obowiązkowej opłaty. Z treści niekonstytucyjnego rozporządzenia wykonawczego do nowej ustawy nie można było czerpać argumentacji do prawotwórczej wykładni ustawy poprzednio obowiązującej, sprzecznej z jej wyraźnym brzmieniem. Wymaga jeszcze wzmiankowania, że określana przez ustawodawcę w ustawie o podatku VAT stawka procentowa 0% nie ma na celu ustanowienie zwolnienia od tego podatku, o czym przekonuje lektura tej ustawy. Zawodne zatem byłoby odwoływanie się do treści innych ustaw ustanawiających stawkę procentową 0%, jako służących przez to do zwolnienia od daniny publicznej, gdy cele ustawodawcy związane z ustaleniem takiej stawki są inne. Gdy ustawa nie przewiduje podstaw do zwolnienia od renty planistycznej, poza możnością jej ustalenia w znikomej wysokości, to przyznanie takiego zwolnienia w drodze uchwały rady gminy stanowiło istotne naruszenie ustawy. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 oraz art. 147 § 1 ust. 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie. KK/7.05.05