II SA/Bk 768/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. R., M. J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania nawierzchni ulicy G. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących M. R. i M. J. solidarnie kwotę 515 (pięćset piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. J., reprezentująca M. R. (poprzednie nazwisko J.) i M. J., wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z wnioskiem o dokonanie oceny zgodności z prawem budowlanym inwestycji przebudowy ulicy G. w B. Według wnioskodawczyni inwestycja ta na długości działek Nr [...] w sposób istotny obiega od ustaleń projektu budowlanego i decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].07.2000 r., a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie przewidywały podniesienia poziomu ul. G. Według pełnomocnika stron poziom ulicy G. po zakończeniu inwestycji uniemożliwia wjazd samochodem na wymienione wyżej działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wydaną w dniu [...].07.2004 r. decyzją Nr [...] umorzył wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne, uznając je za bezprzedmiotowe. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestor - Zarząd Miasta B. – zadanie, polegające na budowie nawierzchni ulicy G. w B. wraz z budową kanalizacji deszczowej oraz przebudową istniejącej infrastruktury, zrealizował w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].07.2000 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...].09.2000r. Nr [...]. Oświadczenie Kierownika Budowy, posiadającego stosowe uprawnienia budowlane oraz dokumenty o zakończeniu budowy potwierdzają, iż budowa ulicy G. wykonana została "zgodnie ze sztuką budowlaną, projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami". Od decyzji tej pełnomocnik stron wniosła odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisów art. 83 ust.1 i 2 oraz art. 59 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Jej zdaniem w czasie przeprowadzonych w toku postępowania oględzin ograniczono się wyłącznie do stwierdzenia, iż budowa i przebudowa ulicy G. nastąpiła w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].07.2000 r. Nr [...]. Fakt wydania decyzji budowlanej nie stanowi podstawy wyłączenia tej inwestycji spod kontroli uprawnionego organu nadzoru budowlanego. Zdaniem odwołującej się decyzja umarzająca postępowanie została więc wydana bez rozpoznania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po rozpatrzeniu sprawy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...].09.2004 r. decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgromadzone w przedmiotowej sprawie dokumenty pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że inwestor wypełnił wszystkie nałożone na niego decyzją o pozwoleniu na budowę obowiązki. Inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza oraz oświadczenie kierownika budowy wskazują, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, decyzją o pozwoleniu na budowę oraz obowiązującymi przepisami. Również z zapisów dokonanych w dzienniku budowy nie wynika, aby w trakcie budowy dokonano jakichkolwiek odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Według organu, w świetle art. 59 i art. 81 ustawy Prawo budowlane przedmiotowa inwestycja nie podlegała obowiązkowej kontroli organów nadzoru budowlanego podczas jej prowadzenia. Budowa ulicy G. została zakończona w dniu 29.05.2002 r. (wpis kierownika budowy w dzienniku budowy), co zostało potwierdzone wpisem inspektora nadzoru inwestorskiego z dnia 31.05.2002 r. Natomiast pismo M. J. w sprawie dokonania oceny zgodności inwestycji opatrzone zostało datą 08.03.2004 r. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie był w stanie przeprowadzić kontroli budowy. Dlatego też oceny zgodności zrealizowanej inwestycji dokonał na podstawie zgromadzonych dokumentów, uwzględniając powykonawczą inwentaryzację geodezyjną. W dniu 01.07.2002 r. przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapę inwentaryzacji powykonawczej ulicy G. w B., na której uprawniony geodeta podpisem stwierdził, że zainwentaryzowany obiekt został wybudowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją pod względem sytuacyjno-wysokościowym. Organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do stwierdzenia, że stan faktyczny narusza przepisy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak też, że budowa została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji. Decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Pełnomocnik skarżących podniosła w niej, iż organ pierwszej instancji wszczął postępowanie z naruszeniem art. 123 KPA, o wszczęciu tego postępowania organ nie zawiadomił wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Ponadto zgodnie z art. 105 KPA postępowanie administracyjne umarza się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Tymczasem przedmiot niniejszej sprawy istnieje, są nim roboty budowlane związane z budową i przebudową ulicy G. Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego nie dowiodły, iż inwestycja została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, warunkami wydanych i zmienionych decyzji, obowiązującymi przepisami oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W czasie oględzin odmówiono kontroli na gruncie w konfrontacji z projektem budowlanym, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, iż na budowę wydano pozwolenie budowlane, wobec czego budowa ta nie jest samowolą budowlaną. Skarżąca podniosła także, że P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ocenił prawidłowości zgłoszenia i przyjęcia ulicy G. do użytkowania. W uzasadnieniu podjętej decyzji nie wskazano faktów, które zostały uznane za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Wydana decyzja uwzględnia wyłącznie interes inwestora, tj. Zarządu Miasta B., pomija zaś interes drugiej strony, co narusza zasadę równego traktowania stron. Stanowi to naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 KPA, mające wpływ na wynik sprawy. W konkluzji pełnomocnik stron wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów organ wyjaśnił między innymi, iż zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę oraz obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 tej ustawy, podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej położenie ich na gruncie. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów czynności te zostały wykonane, a na mapie inwentaryzacji powykonawczej uprawniony geodeta potwierdził swoim podpisem fakt wykonania obiektu zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją pod względem sytuacyjno – wysokościowym. Decyzja z dnia [...].07.2000 r. znak: [...], udzielająca Zarządowi Miasta pozwolenia na budowę ul. G. w B. nie nakładała obowiązku uzyskania pozwolenia na jej użytkowanie, a jedynie obowiązek zgłoszenia zakończenia robót. Inwestycja została zgłoszona do użytkowania w dniu 25.05.2004 r. Ponieważ w przeciągu 14 dni od daty otrzymania zgłoszenia PINBPG w B. jako właściwy organ nie wydał sprzeciwu w drodze decyzji co do użytkowania ul. G. w B., została ona przyjęta do użytkowania bez zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje Skargę należało uwzględnić. Niezbędnym warunkiem wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia jest należyte ustalenie stanu faktycznego danej sprawy. W tym celu organ administracyjny powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), w dalszej części określany w skrócie KPA. Przypisane organom administracyjnym władztwo w rozstrzyganiu o prawach lub obowiązkach strony postępowania wymaga, aby w procesie dowodzenia w sposób szczególny zwracać uwagę na te okoliczności sprawy, które pozostają sporne. Katalog środków dowodowych, które w tym celu należy wykorzystać jest otwarty. W postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem – art. 75 KPA. Szczególnym lecz nie jedynym dowodem w sprawie mogą być dokumenty urzędowe. Sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy lub podmioty stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Domniemanie prawdziwości danych zwartych w dokumencie urzędowym jest jednak wzruszalne – art. 76 § 1 - 3 KPA. Jest to konsekwencja przyjęcia w procedurze administracyjnej ogólnej zasady, według której organy administracyjne zobowiązane są w toku postępowania podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 KPA. Zasad ta, w literaturze określana mianem prawdy materialnej (obiektywnej), stanowi o odcięciu się od poglądu o dopuszczalności orzekania na podstawie prawdy formalnej, uzyskanej reglamentowanymi co do ich mocy środkami dowodowymi (B.Adamiak, J.Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 s. 34). Z dokumentu urzędowego wynika prawda formalna. Nie musi ona jednak w każdym przypadku odpowiadać prawdzie materialnej. Prawda materialna tym różni się od prawdy formalnej oraz domniemań faktycznych, że jest jedyna i pewna, co jest wystarczającym uzasadnieniem nałożonego na organy administracyjne obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowy (zob. wyrok WSA w Białymstoku, z dnia 24.11.2004 r. sygn. akt I SA/Bk 301/04). Bezkrytyczne oparcie się przez organ administracyjny na prawdzie formalnej, zwłaszcza tam, gdzie strona postępowania ją kwestionuje, nie daje gwarancji należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Na prawdzie formalnej oparta też została decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie. Organy nadzoru budowlanego, uznając wszczęte z wniosku skarżących postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe, ustalenia stanu sprawy dokonały na podstawie dokumentów w postaci dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Wobec podnoszonego przez strony postępowania do samego początku zarzutu, że wbrew warunkom pozwolenia na budowę po wykonaniu inwestycji poziom ulicy Gródeckiej podniósł się w taki sposób, iż uniemożliwiony jest wjazd samochodem na działki nr [...], podjęte w tym zakresie czynności dowodowe nie mogą być uznane za wystarczające. Organ winien był poddać konfrontacji dane wynikające z dokumentów ze stanem rzeczywistym. W tym celu należało przeprowadzić oględziny ul. G. i w ten sposób poddać weryfikacji twierdzenia stron postępowania. Organ I instancji dokonał co prawda czynności oględzin w dniu 07.04.2004 r. , jednak sposób ich przeprowadzenia nie uwzględnia istoty sprawy. W protokole z oględzin stwierdzono bowiem: "...budowa ul. G. została zakończona i jest użytkowana. Ulicę zrealizowano na podstawie decyzji(...). Budowa obejmowała budowę nawierzchni ulicy wraz z kanalizacją deszczową raz przebudowę kanalizacji sanitarnej, telefonicznej, kabli energetycznych, wodociągu wraz z przyłączami. Na podstawie oględzin stwierdza się, że roboty budowlane zostały zakończone w całości i obiekt jest w użytkowaniu". Wszystkie te okoliczności nie były w ogóle przedmiotem sporu w tej sprawie. Pełnomocnik stron wystąpiła do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o sprawdzenie zgodności wykonania inwestycji z projektem budowlanym i przepisami prawa, a nie o sprawdzenie czy roboty zostały zakończone i czy obiekt jest w użytkowaniu. Słusznie więc w uwagach do protokołu z oględzin pełnomocnik podniosła, iż nie spełnia on oczekiwań. Celem przeprowadzenia oględzin jest zaobserwowanie lub co najmniej podjęcie próby zaobserwowania określonego zjawiska. W przedmiotowej sprawie zjawiskiem tym była podnoszona przez strony postępowania istotna różnica poziomów terenu ulicy G. i należących do skarżących działek. W protokole z przeprowadzonych oględzin zagadnienie to w ogóle nie zostało poruszone. Tym samym zapadłe w tej sprawie rozstrzygniecie narusza w ocenie Sądu, przywołane wyżej przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 KPA, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również dodać, iż organy nadzoru budowlanego sprawują funkcję kontrolną nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego – art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) Istotą kontroli jest porównanie stanu faktycznego (wykonań) ze stanem wymaganym (wyznaczeniami). Na tej podstawie organ kontroli orzeka o istnieniu i wielkości odchyleń w tym zakresie albo o braku tych odchyleń. Charakter kontrolny miało również postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie. Jego przedmiotem była ocena zgodności wykonania inwestycji budowy i przebudowy ul. G. z warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami prawa budowlanego. W formułowaniu wyników tej kontroli organy obu instancji nie wskazały w uzasadnieniu swoich decyzji, jakie wyznaczenia przewidywał projekt budowy i przebudowy ul. G. w zakresie rzędnych tej ulicy na wysokości działek skarżących i jakie są w tym zakresie wykonania, a także czy ewentualne odchylenia mieszczą się w granicach tolerancji powykonawczej. Według skarżących projekt budowlany nie przewidywał podniesienia poziomu ulicy G., jednak po wykonaniu tej inwestycji poziom ten na wysokości ich działek podniósł się miejscami o 45 cm. Braki te powodują, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada również wymogom przepisu art. 107 § 3 KPA. Nie umniejszając przypisanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 KPA.) należy podkreślić, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia muszą być należycie uzasadnione. Stąd w przepisie art. 107 § 3 KPA ustawodawca jako podstawowy elementem decyzji wskazał uzasadnienie faktyczne i prawne. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uzupełnić materiał dowodowy w szczególności o dowód z prawidłowo przeprowadzonych oględziny ul. G., który pozwalałby na weryfikację twierdzenia stron postępowania o widocznym (uniemożliwiającym wjazd samochodem na ich działki) podniesieniu poziomu tej ulicy. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.