II SA/Gd 3833/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2005r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 11 października 2001r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 kwietnia 2000r. Nr [...], 2. decyzje opisane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. M. kwotę 30,00 (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na mocy umowy sprzedaży z dnia 4 sierpnia 1969 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Skarb Państwa, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, przejął na własność od W. C. w imieniu L. K., nieruchomość położoną w G. przy ul. [...] i [...], oznaczonej na karcie mapy [...] nr [...], kw [...]. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła spadkobierczyni L. K. – W. C., twierdząc, iż wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na tym, że cel wywłaszczenia nie był zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia 3 kwietnia 2000r. nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 142 w zbiegu z art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, po. 741 z późniejszymi zmianami), orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], powstałej z podziału działki [...] na dwie części tj. działkę [...] i [...], objętej księgą wieczystą Kw nr [...] stanowiącą własność Gminy Miasta G., z przeznaczeniem "pod zabudowę parkingu samochodowego". W uzasadnieniu wskazano, iż cel określony w akcie wywłaszczeniowym w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącego przedmiot zwrotu został zrealizowany, albowiem teren ten w części włączony został w skład parkingu ogólnodostępnego, w pozostałej części stanowiąc urządzoną ulicę wraz z chodnikiem i wjazdem na parking, zaś w stosunku do działki nr [...] nie został spełniony, dlatego podlega ona zwrotowi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. M. wnosząc o zmianę decyzji dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż działka nr [...] mimo upływu ponad 30 lat nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Wnioskodawczyni twierdzi również, że z planu zagospodarowania przestrzennego Ś. G. wynika, iż omawiany teren ma być przeznaczony pod zieleń parkową i zabudowę mieszkaniową, a zatem nawet w przyszłości nie będzie zrealizowany cel, dla którego nastąpiło wywłaszczenie omawianej działki w 1969r. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie zebranego materiału dowodowego uznać należy, że cel wywłaszczenia został w pełni zrealizowany. Na przedmiotowej działce znajduje się ogrodzony i oświetlony parking o utwardzonej nawierzchni z jezdnią asfaltową. Z tego względu nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w trybie 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyła J. M. wnosząc o uchylenie decyzji z dnia 3 kwietnia 2000r., twierdząc, iż narusza ona prawo materialne oraz zasady postępowania wyrażone w art. 7 i 8 kpa poprzez naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym i wydania decyzji odwoławczej pomimo niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Twierdzi ona, że z materiału dowodowego jasno wynika, iż prace związane z realizacją celu określonego w akcie wywłaszczeniowym nie zostały zrealizowane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem. Jak wynika z bezspornych okoliczności nieruchomości będące przedmiotem sprawy stanowią obecnie własność Gminy Miasta G. (vide: odpis zbiorczy z ksiąg wieczystych Kw [...] prowadzonych przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G.). Jako organ pierwszej instancji orzekał w sprawie Prezydent Miasta sprawujący funkcję starosty. W myśl art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1531, z późn. zm.) prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Na mocy tego przepisu oraz art. 46 ustawy o samorządzie gminnym, które to przepisy nakładają obowiązek reprezentowania gminy w sposób i w zakresie przez te przepisy ustalonym, prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Prezydent pozostaje przy tym pracownikiem gminy, co wynika z art. 2 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr poz.), określającej status prawny pracowników samorządowych (pracowników gminy, powiatu i województwa samorządowego). Z kolei w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543, ze zm.) organem prowadzącym postępowanie jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W odniesieniu do miasta na prawach powiatu prezydent, stosownie do art. 142 w związku z art. 4 pkt 91 lit.b powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest organem właściwym w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, położonych na terenie danego miasta na prawach powiatu. Skoro zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, gminie tej wyznaczona została rola strony. Przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, że prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w sprawie i jako organ rozpoznający sprawę (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03, ONSA z 2003r. Nr 4, poz. 115 o treści następującej: w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta). W świetle powyższego, skoro prezydent kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz i jest ustawowym przedstawicielem strony, oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 Kpa przyczyna wyłączenia prezydenta. Jednocześnie pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia oraz sprawowanie wymienionych wyżej funkcji można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki prezydenta (art. 24 § 1 pkt 1 Kpa). Przytoczone wyżej przepisy brzmią następująco: "Art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Pracownik organy administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3". W ocenie Sądu, prowadzenie przez prezydenta miasta, sprawującego też funkcję starosty, postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy stroną postępowania jest sama gmina, jest sprzeczne z wyrażoną w art. 8 Kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania (lub bezczynności) organu wykonującego administrację publiczną, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosi skarżący. Zatem w rozpoznawanej sprawie pierwszym zadaniem Sądu było rozstrzygnięcie, czy prezydent miasta sprawujący funkcję starosty musi się wyłączyć od udziału w postępowaniu, w którym stroną jest gmina. Zdaniem Sądu, mając na uwadze stanowisko zaprezentowane powyżej, taka okoliczność w niniejszej sprawie powinna mieć miejsce. Wyłączenie od udziału w postępowaniu oznacza odsunięcie od wszystkich czynności jakie mogą być podjęte, w tym brak możliwości udzielenia upoważnienia do wydania decyzji jakiemukolwiek innemu pracownikowi urzędu miasta. Tym samym zastępcy prezydenta oraz pozostali pracownicy urzędu miasta nie mogą wydać decyzji w sprawie, ponieważ nie są władni do podejmowania jakiejkolwiek czynności w sprawie z upoważnienia prezydenta miasta, który z mocy prawa podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie (vide: cyt. uchwała NSA z 19 maja 2003r. OPS 1/03). Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1992r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 404/92 (ONSA z 1993r. z. 2, poz. 50), zgodnie z którym "jeżeli nie ma organu właściwego (vacat) do wydania decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym – Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.), żaden pracownik urzędu gminy nie może być upoważniony przez nieistniejący organ do działania w jego imieniu". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną postępowanie wznawia się jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i tego rodzaju sytuacji miała miejsce w rozważanym przypadku. Stosując przepis art. 26 § 3 Kpa, według którego jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2, sprawę winien rozpatrzyć Wojewoda, przy czym będzie mógł wyznaczyć do jej załatwienia inny podległy sobie organ (starostę innego powiatu). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednoosobowym, na podstawie art. 119 w związku z art. 120 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przewiduje dopuszczalność postępowania uproszczonego, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargi określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na podstawie art. 55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.).