II GSK 194/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny, Sędziowie NSA Jan Bała (spr.), Edward Kierejczyk, Protokolant Magdalena Rosik, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2434/04 w sprawie ze skargi K. W. [...] w R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty dodatkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz K. W. w R. kwotę 2110 ( dwa tysiące sto dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2434/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty dodatkowej. W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją z dnia [...] września 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku K. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], odmówił umorzenia należności z tytułu dodatkowej opłaty w łącznej kwocie 20.630 zł. Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymagane do stwierdzenia całkowitej i trwałej nieściągalności należności z tytułu składek oraz nie wykazano ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania składek w tym, aby umorzyć te należności. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący powołał się na informacje uzyskane w trakcie rozprawy przed Sądem Okręgowym w G. -Wydział VIII Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie wymierzonej mu dodatkowej opłaty, dotyczące możliwości całkowitego umorzenia dodatkowej opłaty w chwili braku jakichkolwiek zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, oraz wskazał na fakt całkowitej spłaty zaległych należności na rzecz ZUS. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Wyjaśnił, że podstawę prawną umarzania należności z tytułu składek, dotyczy to również dodatkowej opłaty, stanowią przepisy art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm., dalej u.s.u.s.). W myśl ust. l tego artykułu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej ich nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W art. 28 ust. 3 ustawodawca wskazał zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nie jest to prawny obowiązek organu - decyzja w tym zakresie podejmowana jest bowiem w ramach uznania administracyjnego. Przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności. Również wnioskodawca nie usiłował dowodzić, iż taka sytuacja miała miejsce. W swoich staraniach o umorzenie należności z tytułu dodatkowej opłaty, wymierzonej mu za nieterminowe płacenie składek, powoływał się na fakt dokonania przez niego spłaty wszystkich zaległości z tytułu składek na rzecz ZUS. Sąd uznał, że oczekiwania skarżącego dotyczące możliwości umorzenia dodatkowej opłaty były w pewien sposób w jego subiektywnym przekonaniu oparte na racjonalnych podstawach. Skoro bowiem niepłacenie składek jest przyczyną wymierzenia dodatkowej opłaty, to istnienie perspektywy umorzenia tej opłaty w sytuacji spłaty wszelkich zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami mogłoby stanowić dodatkową motywację do wysiłków dłużników, zmierzających do spłat zaległości z tytułu składek. Sąd podkreślił, że u.s.u.s. takich rozwiązań nie zawiera. Fakt spłaty zaległości z tytułu składek nie jest traktowany jako przesłanka umożliwiająca umorzenie dodatkowej opłaty, o której mowa w art. 24. ust. l u.s.u.s., i to zarówno na gruncie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., który stanowi jedynie o całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, jak i w ramach możliwości, które stwarzają przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, póz. 13 65). Zdaniem Sądu, można mieć wątpliwości czy przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. może w ogóle stanowić podstawę prawną do umorzenia należności z tytułu dodatkowej opłaty. Sąd wskazał, że dodatkowa opłata, o której mowa w art. 24 ust. l u.s.u.s nie mieści się w użytym w art.28 ust.3a pojęciu "należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (...)", a zatem ten ostatni przepis nie może stanowić podstawy prawnej do umorzenia należności z tytułu dodatkowej opłaty. Dokonując oceny wydanych w niniejszej sprawie decyzji Prezesa ZUS, Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie naruszają one przepisy art. 107 § 3 k.p.a. i art. 10 § l k.p.a., jednak wskazane uchybienia proceduralne nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. K. W. zaskarżył skargą kasacyjną powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez przyjęcie, iż dodatkowa opłata, o której mowa w art. 24 ust. l u.s.u.s. nie mieści się w użytym w art. 28 ust. 3a pojęciu "należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (...)", a zatem nie może stanowić podstawy prawnej do umorzenia należności z tytułu dodatkowej opłaty, podczas gdy w art. 24 ust 2 u.s.u.s. zostało zdefiniowane używane w wielu przepisach tej ustawy pojęcie "należności z tytułu składek" jako obejmujące składki na ubezpieczenia społeczne osób ubezpieczonych, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust 3a u.s.u.s. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie występują uzasadnione przypadki wskazujące na zasadność umorzenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków opisanych w art. 28 ust 3 u.s.u.s., co uniemożliwia umorzenie na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., jednakże nie wyłącza to możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust 3a u.s.u.s. Podniósł, iż w art. 24 ust 2 u.s.u.s. zostało zdefiniowane używane w wielu przepisach tej ustawy pojęcie "należności z tytułu składek" jako obejmujące składki na ubezpieczenia społeczne osób ubezpieczonych, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Natomiast art. 28 ust 3a u.s.u.s. stanowi podstawę umarzania w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek, pomimo braku całkowitej ich nieściągalności, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu zawartym w uzasadnieniu, iż dodatkowa opłata, o której mowa w art. 24 ust l u.s.u.s. nie mieści się w użytym w art. 28 ust. 3a pojęciu "należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (...)", a zatem nie może stanowić podstawy prawnej do umorzenia należności z tytułu dodatkowej opłaty. W ocenie strony skarżącej opłata dodatkowa stanowi natomiast sui generis sankcję za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku opłacania składek. Przy stosowaniu opłaty dodatkowej powinien być wzięty pod uwagę także dotychczasowy stosunek płatnika do obowiązku opłacania składek. O zastosowaniu dodatkowej opłaty powinny również decydować okoliczności każdego indywidualnego przypadku, zwłaszcza te które wskazują na winę płatnika w nieopłaceniu składek albo ich opłaceniu w zaniżonej wysokości lub jej brak. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie można przypisać mu złej woli, ponieważ nie uchylał się on od wykonania ciążącego na nim obowiązku opłacania składek, ale z przyczyn obiektywnych nie miał okresowo realnych możliwości jego wykonania. Trudności płatnicze wynikały z uruchomienia na terenie miasta R. dwóch hipermarketów, co doprowadziło do załamania koniunktury i odejścia wielu klientów. Postępowanie skarżącego wskazuje na poczucie odpowiedzialności, o czym świadczy uregulowanie wszystkich zaległości wraz z odsetkami w czerwcu 2004.r., a więc przed wydaniem decyzji o nałożeniu opłaty dodatkowej. Skarżący powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 20 maja 2004 r. II UK 403/03, OSNP 2005/3/44, zgodnie z którym "wydanie przez organ rentowy decyzji w sprawie wymierzenia opłaty dodatkowej na podstawie art. 24 ust. l u.s.u.s. wymaga ustalenia winy płatnika w nieopłaceniu składek lub ich opłaceniu w zaniżonej wysokości". Podkreślił, że zgodnie z zapatrywaniem Sądu Apelacyjnego w Białymstoku, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2004 r. III Aua 1607/03, OSAB 2004/3/48, okoliczność spłaty przez skarżącego zobowiązania z tytułu składek powinna być uwzględniona przy rozpoznawaniu jego wniosku o umorzenie odpłaty dodatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni tego przepisu ograniczył ją wyłącznie do wykładni językowej i przyjął, iż przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stwarza jedynie możliwość umorzenia "należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne" i nie obejmuje opłaty dodatkowej, która to opłata mieści się w pojęciu "należności z tytułu składek", z uwagi na treść art. 24 ust. 2 omawianej ustawy. Pogląd ten nie jest jednak zgodny z wnioskami wynikającymi z reguł wykładni systemowej. Zauważyć bowiem należy, że art. 28 ust. 3a stanowi jedynie fragment przepisu art. 28, a w art. 28 ust. 1 jest mowa o należnościach z tytułu składek, które mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS z uwzględnieniem ust. 2-4. Jak zaś o tym była wcześniej mowa, opłata dodatkowa została zaliczona przez ustawodawcę do "należności z tytułu składek". Poza tym nie byłoby uprawnione przyjęcie założenia, iż racjonalny ustawodawca w art. 28 ust. 3a przewidział możliwość umorzenia wyłącznie składek na ubezpieczenie społeczne, a więc należności obligatoryjnych, a pominął taką możliwość w przypadku należności fakultatywnej, jaką niewątpliwie stanowi opłata dodatkowa wymierzona na podstawie art. 24 ust. 1 omawianej ustawy, której celem jest zdyscyplinowanie płatników składek do należytego wykonania ciążącego na nich obowiązku opłacania składek. Taka wykładnia pozostawałaby też w sprzeczności z zasadą równości ubezpieczonych, określonej w art. 2a omawianej ustawy. Z zasady tej zaś wynika nakaz jednolitego traktowania ubezpieczonych i innych podmiotów będących stroną w stosunkach prawnych łączących je z ZUS w jednakowych sytuacjach. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 183 § 1 i art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.