II OSK 1030/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie Zygmunt Niewiadomski Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 1740/03 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania inwentaryzacji obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną II OSK 1030/05 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 1740/03 po rozpoznaniu skargi A. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o nałożeniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 oraz ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, po9z. 414 ze zm./ na Oddział Regionalnej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w T. obowiązek wykonania inwentaryzacji zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do budynku położonego w O. ul. B.- skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane wobec stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż inwestor wykonał przedmiotowe zadaszenie wprawdzie bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże zamierzenie budowlane zostało zgłoszone organowi architektoniczno-budowlanemu /Staroście Powiatowemu w O./, który przyjął zgłoszenie powiadomił inwestora, że nie wnosi zastrzeżeń w sprawie planowanych robót budowlanych. Tym samym w ocenie organu nadzoru budowlanego nie można uznać, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, ma natomiast zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiący, że właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A. P. zarzucił naruszenie art. 48 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane twierdząc, że dokonane przez inwestora zgłoszenie nie znosi nielegalności budowy w sytuacji braku wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną podzielając stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję, że w sprawie inwestycji, co do której pomimo, iż wymaga pozwolenia na budowę, zgłoszenie budowy zostało przyjęte przez właściwy organ, brak jest podstaw do podniesienia skutecznie zarzutu samowoli budowlanej. Wprawdzie organ architektoniczno-budowlany działał wadliwie przyjmując pismo inwestora i traktując je jako zgłoszenie budowy w odniesieniu do inwestycji wymagającej uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże wykonanie inwestycji "w wyniku postępowania przewidzianego dla zgłoszenia i to z inicjatywy organu a nie inwestora" według Sądu I instancji powoduje, że inwestor działał w zaufaniu do prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracji. Jest to sytuacja analogiczna do takiej, kiedy to prace budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenia na budowę, następnie uchylonej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie jest to samowola budowlana. Naprawienie błędów popełnionych w toku postępowania administracyjnego powinno nastąpić w trybie art. 51 Prawa budowlanego, pozwalającego na doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skoro ustawodawca przewiduje możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy do uchybień doszło z przyczyn leżących po stronie inwestora, to tym bardziej rozwiązanie takie jest uzasadnione w niniejszej sprawie, kiedy to organy administracji wybrały niewłaściwy tryb postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. P. reprezentowany przez adwokata M. K., zaskarżając wyrok ten w całości oraz zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego - art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż przepis ten znajduje zastosowanie do obiektu budowlanego będącego przedmiotem zastosowania, 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 ( 1 pkt 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż w sprawie jednoznacznie ustalono, że budowa przedmiotowego zadaszenia wymagała pozwolenia na budowę. Nie może mieć więc w sprawie zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, który stosuje się wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć nie zostały zakończone, musi to być przy tym przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego jak też decyzja na podstawie art. 51 musi być poprzedzona wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 50 /por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r. IV SA 228/98 LEX nr 54751 oraz z dnia 15 października 1998 r. IV SA 1822 LEX nr 43761/. Zdaniem strony nie można podzielić stanowiska, iż wadliwe działania organu znoszą nielegalność inwestycji, bowiem nie byłoby możliwe wzruszenie tych wadliwych działań /por wyrok SN z dnia 3 września 2003 r. sygn. akt III Rw 101/02/. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. Stosownie do art. 175 ( 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawy skargi kasacyjnej: naruszenie prawa materialnego - art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż przepis ten znajduje zastosowanie do obiektu budowlanego będącego przedmiotem zastosowania, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 ( 1 pkt 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dążąc jak to wynika jednoznacznie zarówno z treści skargi kasacyjnej jak też innych pism procesowych wnoszonych w toku postępowania przez A. P., do uzyskania orzeczenia o nakazie rozbiórki przedmiotowego zadaszenia, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Wnoszący skargę kasacyjną wyraża pogląd, że w sprawie niniejszej nie było możliwe zastosowanie regulacji prawnej prowadzącej do umożliwienia inwestorowi zalegalizowania budowy wyłącznie z tej przyczyny, iż wymagała ona pozwolenia na budowę. Skarżący nie kwestionuje natomiast wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, iż brak pozwolenia na budowę nie był wynikiem wadliwego działania inwestora, lecz to organ architektoniczno-budowlany po przyjęciu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę przyjął błędny tok załatwiania sprawy, bowiem wniosek o pozwolenie na budowę potraktował jako zgłoszenie budowy, zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, a następnie powiadomił go o braku sprzeciwu do wniesionego zgłoszenia. Taki stan faktyczny sprawy, która dotyczy budowy zadaszenia nad schodami zewnętrznymi stanowiącymi wejście do budynku, oceniony został przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, a następnie przez Sąd I instancji, jako uniemożliwiający przyjęcie, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż nie jest możliwe obciążenie wyłącznie inwestora negatywnymi skutkami budowy przedmiotowego zadaszenia bez wymaganego pozwolenia na budowę, a w tym przyjęcie, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej wobec tego, iż niespornie do zaistnienia takiego stanu rzeczy doprowadziło wadliwe działanie organu architektoniczno-budowlanego. Jedyną drogą w tej sytuacji prowadzącą do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, jak to słusznie twierdzi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest więc zobowiązanie inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Nie do pogodzenia z porządkiem prawnym byłoby natomiast uwzględnienie żądania wnoszącego skargę kasacyjną zastosowania art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego do Sądu I instancji orzeczenia, wymagającego ustalenia, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.