II SA/Wr 1894/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik - spr Sędziowie: WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasadza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz L. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz 368 z późn. zm.) po rozpatrzeniu skargi D. i A. B. uwzględnił w całości skargę wniesioną przez D. i A. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu na decyzję ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...], z dnia [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji udzielającej L. K. pozwolenia na wznowienie robót ogólnobudowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i adaptacji budynku gospodarczo-inwentarskiego na bar piwny w K. gmina [...] w zakresie zgodnym z dostarczoną dokumentacja projektową i uchylił w całości w/w decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zasadnicze powody dla których wydał zaskarżoną decyzję zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Po zapoznaniu się z argumentami podniesionymi przez skarżących uznał jednak, iż należy ponownie zbadać przedmiotową sprawę i stąd też uwzględniono skargę w całości. Organ stwierdził nadto, iż decyzją ta jest ostateczna. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się L. K. We wniesionej skardze żądał jej uchylenie i dowodził, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, bowiem organ II instancji nie wskazał argumentów, które spowodowały, iż uwzględnił w całości wniesioną skargę, co oznacza, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu z art. 107 § 3 Kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, iż organ ma prawo uchylić w całości, w świetle art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, zarówno własną decyzje ostateczną jak i decyzję organu I instancji. Ratio legis przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o NSA wskazuje, że rozstrzygniecie sprawy na podstawie tego przepisu jest sposobem załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji organu administracji państwowej kończącego i uzasadniającego proces przeprowadzonej przezeń samokontroli uprzednio wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga L. K. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). ). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 KPA). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz 368 z późn. zm.) po rozpatrzeniu skargi D. i A. B. uwzględnił w całości skargę wniesioną przez D. i A. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu na decyzję ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...], z dnia [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji udzielającej L. K. pozwolenia na wznowienie robót ogólnobudowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i adaptacji budynku gospodarczo-inwentarskiego na bar piwny w K. gmina [...] w zakresie zgodnym z dostarczoną dokumentacja projektową i uchylił w całości w/w decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...]. Art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowił odstępstwo od sformułowanej w art. 110 Kpa zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją. Kontrola przeprowadzana przez sądy administracyjne, na co wskazywano powyższej, jest dokonywana wyłącznie pod względem zgodności z prawem i organ administracji publicznej, który w ramach tego postępowania i niejako w zastępstwie sądu uwzględnia skargę, nie może dokonywać oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryteria niż sąd administracyjny. Dokonując kontroli decyzji administracyjnej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, czy obecnie art. 54 § 3 Ustawy – prawo o postępowaniu..., organ administracji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że zakres możliwości skorzystania przez organ administracji publicznej z uprawnień przewidzianych w art. 38 ust. 2 ustawy z 1995 r. o NSA nie zależy od tego, jakie zarzuty sformułuje w skardze skarżący. Art. 38 ust. 2 powołanej ustawy nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, ale należy przyjąć, że uwzględnienie skargi w całości następuje wskutek: - uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podejmując w dniu [...], Nr [...], uwzględnił w całości skargę wniesioną przez D. i A. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu na decyzję ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...], z dnia [...]. Zaskarżona decyzja nie naruszała zatem art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Decyzja administracyjna jest podstawowym przedmiotem zaskarżania w postępowaniu administracyjnym i ustawodawca określił w art. 3 § 2 ustawy - p.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych w odniesieniu do decyzji metodą klauzuli generalnej, co oznacza, iż każdy akt administracyjny mający charakter decyzji administracyjnej może być zaskarżony do sądu administracyjnego. Klauzula generalna zaskarżania decyzji administracyjnych została ograniczona w art. 5 p.p.s.a przez taksatywne wyliczenie spraw, w stosunku do których wyłączona jest możliwość zaskarżania ich do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 5 p.p.s.a sądy administracyjne nie są właściwe do rozpatrywania skarg w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi, odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Z powyższego nie wynika, aby spod kontroli sądowoadministracyjnej wyłączone zostały decyzję wydawane przez organy na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, czy też obecnie art. 54 § 3 p.p.s.a. W zakresie tym wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale 7 sędziów z dnia 20 marca 2000 r. stwierdził, iż na rozstrzygniecie autokontrole, wydane w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA (art. 54 § 3 p.p.s.a) uwzględniające skargę, przysługuje skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por ONSA 2000, nr 3, poz. 94). Powyższe oznacza, iż sąd administracyjny władny był dokonać kontroli legalności zapadłej decyzji i to zarówno w aspekcie oceny podstawy materialno-prawnej jej podjęcia jak też w aspekcie dochowania wymogów formalnoprawnych. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, narusza bowiem przepisy postępowania. Prawo do wniesienia skargi służy od decyzji, a zatem zarówno od rozstrzygnięcia, jak i jej uzasadnienia. Zauważyć należy bowiem, iż wyrazem prawidłowo przeprowadzonego przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc w przedmiotowym przypadku i oceny zasadności wniesionej skargi, jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 Kpa decyzja organu winna min. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno spełniać szereg wymogów odnośnie treści i formy. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaś prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe oznacza, iż zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. To wszystko kryje w sobie właśnie formuła art. 107 § 3 Kpa. Zaskarżona decyzja z tego punktu widzenia jest wadliwa. Organ II instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w oparciu o jakie dowody i na jakiej podstawie uznał twierdzenia skarżących za wiarygodne. Nie ustosunkował się w ogóle do zarzutów skargi złożonej przez D. i A. B., a winien to uczynić szczegółowo i wnikliwe. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji winno wskazywać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które skłoniły organ do uwzględnienia skargi, a także zawierać wyjaśnienie inwestorowi – L. K., dlaczego i z jakich przyczyn koniecznym było uchylenie korzystnej dla niego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], która udzielała jemu pozwolenia na wznowienie robót ogólnobudowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i adaptacji budynku gospodarczo-inwentarskiego na bar piwny w K. gmina [...] w zakresie zgodnym z dostarczoną dokumentacja projektową. Powyższe kwestie nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu było natomiast wyłożenie motywów prawnych i faktycznych w kwestiach istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego, na co wskazywano powyższej. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych. Stwierdzone uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik postępowania, uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co powoduje konieczność jej uchylenia. Odniesienia wymaga także fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w dniu 23 lutego 2004 r. (sygnatura akt II SA/Wr 1071/03) postanowienia w sprawie ze skargi D. i A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] o umorzeniu postępowania wobec wyeliminowania z obrotu prawnego przez organ w ramach autokontroli w/w decyzji. Umorzenie postępowania przez sąd w sprawie ze skargi D. i A. B. na w/w decyzję nie oznaczało, iż kontroli sądu poddana została w tym postępowaniu zaskarżona decyzja, stanowiąca przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu. Umarzając bowiem postępowanie w sprawie sąd stwierdził jedynie, iż wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, dalsze prowadzenie wszczętego na skutek skargi D. i A. B. postępowania sądowoadministarcyjnego stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygniecie w punkcie 2 oparte jest na art. 152 powołanej wyżej ustawy, zaś w punkcie 3 na art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.